Україна знову в полоні процесу боротьби з корупцією

16.05.2015 20:40

Знову фокусуємося на процесі, замість того щоб оцінювати конкретні результати у вирішенні конкретної проблеми, ім'я якої—корупція. І це при тому, що мільярди публічних засобів і ресурсів і далі залишаються в тіні і неефективно витрачаються. Усе це нагадує вираження з відомого твору Люіса Кэрролла "Пригоди Аліси в країні чудес" : "Якщо ти не знаєш, куди йдеш, то хіба не все одно, по якій стежці рухатися"?.

Усупереч очікуванню кардинальних змін нова урядова антикорупційна програма не дасть можливості виміряти прогрес України у боротьбі з корупцією. Навряд чи найближчим часом звичайні українці зможуть відчути смак плодів цієї вічної боротьби.Нова антикорупційна програма написана так, що навіть мінімальні зусилля посадовців можна буде інтерпретувати як великий успіх. Таке враження, що борці з корупцією в уряді, а особливо в Міністерстві юстиції, існують у власній реальності—так, ніби не знають про президентську Стратегію стійкого розвитку "Україна - 2020" і не чули про вимоги чинного законодавства до розробки таких документів.

Таємна антикорупційна програма?

Державна програма відносно реалізації принципів державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційній стратегії) на 2015–2017 рр., або коротко—антикорупційна програма, повинна була б стати планом заходів по реалізації Антикорупційної стратегії, яку прийняли ще в жовтні минулого року у рамках пакету антикорупційних законів. І тільки 12 травня 2015 р.у ЗМІ з'явилася інформація, що уряд таку програму прийняв 29 квітня 2015 р.А тим часом керівник профільного департаменту Міністерства юстиції Робер Сиверс ще 24 квітня 2015 р. під час заходу під назвою "Що необхідно зробити для належного запуску Національного агентства з питань відвертання корупції"? публічно заявив, що антикорупційна програма прийнята 4 квітня. Пошуки програми на офіційних веб - ресурсах так і не дали результатів. Закралася підозра, що посадовець помилився в датах або хотів видати бажане за дійсне. Так воно і вийшло.

На ситуацію з обнародуванням антикорупційної програми і недоліки, виявлені в її тексті, автор цього матеріалу вказав 27 квітня під час брифінгу фонду "Відкрите суспільство" в Українському кризовому медіацентрі. На захід запрошували і керівника антикорупційного департаменту Мінюсту. На жаль, не дочекалися.Під час брифінгу було обнародувано Відкрите звернення до високих посадовців, які повинні були б контролироватьсоблюдение вимог чинного законодавства при розробці таких важливих стратегічних документів, як антикорупційна програма, до політичних сил, міжнародних організацій і експертів. Оскільки фонд "Відкрите суспільство" приймав безпосередню участь в розробці цієї програми, то, зрозуміло, краще знав про переваги і недоліки цього важливого програмного документу у сфері антикорупційної політики.

"Ну і що"?, чи Нові мотиви пісні про "поліпшення"

"Ну і що"?—зазвичай запитують думаючі виборці і експерти, щоб оцінити ефект, якого вдалося досягти політикам і членам уряду за допомогою державних коштів і ресурсів.Результативні показники є альфою і омегою оцінювання державних програм, що виконуються за бюджетні кошти. Проте самерезультативні показники є тим, на що посадовці орієнтуються менше всього.Причина проста. Бюджетні або донорські кошти частенько банально "освоюють" під різні заходи: проведення навчання, розробку методичних матеріалів, організацію конкурсів і тому подібне Тепер додалися нові завдання: створення Антикорупційного бюро як правоохоронного органу і Національного агентства з питань відвертання корупції як превентивного органу, розробка методик оцінювання рівня корупції, що Міністерство юстиції вже давно повинне було зробити, тому що саме воно багато років "займається" антикорупційною політикою.

Ніхто не сумнівається, що створювати нові органи у нас уміють. Вони, безперечно, рано чи пізно запрацюють.Заходи будуть проведені, звіти підготовлені.Але у громадян виникає питання: "Ну і що?Як саме це вплине на рівень корупції, як позначиться на їх житті, доходах, якості публічних послуг, нарешті, на довірі до глави уряду"?.З цим набагато складніше. У тексті антикорупційної програми можна знайти багато чудових заходів в стилі "підвищення і поліпшення", але без конкретних показників.

З показниками оцінювання впливу уряду на явище корупції у розробників антикорупційної програми велика проблема.І це при тому, що Міністерство юстиції щорічно готувало відповідні річні звіти, розробляло методичні матеріали відносно антикорупційної експертизи і не лише. Ймовірно, саме після обнародування 27.04.2015 р.Відкритого звернення фонду "Відкрите суспільство" посадовці Минъюста були в змозі додати хоч би посилання на які - те міжнародні стандарти і оцінку прогресу України в декількох міжнародних ініціативах. Був доданий показник отримання статусу країни, що відповідає вимогам Ініціативи прозорості добувних галузей (ЕІТІ), і показник отримання позитивної оцінки з боку Ініціативи прозорості у будівельній галузі. На жаль, цим і обмежилися.

Оцінювати пропонують процес, а вплив—вже по ходу, з можливістю довільної інтерпретації.

Досягнуті результати мають бути ключовими для оцінювання політики.Саме про це говорять Закон України від 18.03.2004 р. №1621 - IV "Про державні цільові програми" і Порядок їх розробки і виконання. Про це говорять і Бюджетний кодекс України, і підзаконні акти відносно розробки бюджетних програм.Проте це найслабкіше місце усієї публічної політики в Україні. З результативними показниками намагаються бути занадто вже обережними. Оскільки, якщо вони не досягнуті, настає відповідальність (чи принаймні є вірогідність, що вона настане).З оцінюванням процесу набагато легше."Старалися, зробили усе можливе, але не вийшло"—стандартна отмазка посадовців і політиків.

Напевно, саме з - за цій давній українській традиції орієнтуватися на процес, а не на результат розробники нової урядової антикорупційної програми чому - те вирішили проігнорувати вимоги чинного законодавства. І це попри те, щорозробка програми відбувалася публічно, до участі в ній були запрошені різні експертні і громадські організації.Фонд "Відкрите суспільство" ще у кінці грудня 2014 р.запропонував розробникам антикорупційної програмиТипові підходи до розробки індикаторів виконання завдань і заходів Державної програми про реалізацію принципів державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційній стратегії) на 2015–2017 рр.

Досягнуті результати повинні були б стати ключовими для оцінювання антикорупційної політики (з відповідальністю за недосягнуті результати).І у зв'язку з тим, що у розробників антикорупційної програми виникли сумніви в можливості застосувати вимоги чинного законодавства до розробки результативних показників, були розроблені відповідні індикатори на основі одного із заходів програми. Напрацювання представили під час публічної експертної дискусії практиків на тему "Як допомогти Україні у впровадженні системних антикорупційних реформ"?, що відбулася 31 січня 2015 р.Розробникам антикорупційної програми чітко показали, як і що робити. Через деякий час був наданий пакет пропозицій у рамках громадського обговорення. За оцінками розробників антикорупційної програми, 10% пропозицій фонду "Відкрите суспільство" врахували в проекті антикорупційної програми, яку на початку лютого зробили надбанням гласності на веб, - сторінці Міністерства юстиції України для громадського обговорення.Ще частина пропозицій (про них йшлося вище)члени уряду врахували після обнародуванняВідкритого звернення фонду "Відкрите суспільство" у кінці квітня.Проте до найпринциповіших з них так і не прислухалися.

Головним чином у нас є чіткі індикатори оцінювання процесу боротьби з корупцією.Що ж до конкретного впливу на вирішення проблеми корупції, то тут досить розмиті і нечіткі показники, сформульовані як "щорічне збільшення в порівнянні з 2015 р. долі людей, які : довіряють антикорупційним і іншим державним органам, уповноваженим на здійснення заходів по відвертанню і протидії корупції; усвідомлюють, що таке корупція і її наслідки; не сприймають корупцію як спосіб вирішення проблеми; добровільно інформують про здійснення корупційного правопорушення або вимоги (пропозицію, обіцянку, прохання) неправомірної вигоди; не мали корупційного досвіду". На скільки відсотків підвищиться довіра до влади, не вказано. А відповідь проста—зростання довіри хоч би на 1% дозволить відзвітувати про успішність виконання програми.Чи не нагадує така ситуація антикорупційну політику недалекого минулого?

Антикорупційне дежавю, або Про позиції України в глобальних рейтингах і не лише

Итак, на які показники вийде Україна в міжнародних рейтингах завдяки реалізації антикорупційної програми, витрачанню засобів державного бюджету і міжнародних донорів?У урядовій антикорупційній програмі—ніякої конкретної цифри про це.І це при тому, що українське відділення міжнародної організації Тransparency International активно залучилося до модерації процесу розробки програми. Та воно навіть не наполягало, щоб в щорічному рейтингу, що складається цією організацією, був вказаний прогрес, якого повинен досягти Україна.Дивно, чи не так? А тим часом щорічно саме позиції України в рейтингу цієї міжнародної організації є важливою основою для оцінювання прогресу у боротьбі з корупцією.

Ще більше така позиція українського відділення Тransparency International дивує в контексті результатів, сформульованих президентом України в Стратегії стійкого розвитку "Україна, - 2020". До 2020 м. Україна по Індексу сприйняття корупції (його розраховує Тransparency International) повинна увійти до 50 кращих держав світу. Проте ніяких проміжних результатів, на які повинна вийти Україна упродовж трьох найближчих років (термін реалізації антикорупційної програми), в тексті програми не побачимо. Не побачимо і індикаторів, яких повинна досягти Україна у рамках Індексу відкритості бюджету.

Довіра громадян і експертного середовища до органів влади є не менш важливим індикатором для оцінювання ефективності боротьби з корупцією. Проте знову—загальні формулювання про збільшення, "поліпшення" і так далі Все, що змогли зробити—це показник, згідно з яким агентство як превентивний орган користується довірою населення (упродовж 2016–2017 рр. більше 50% населення знатиме і підтримуватиме діяльність агентства). А про новоутворений правоохоронний орган (Національному антикорупційному бюро) чому - те взагалі забули.Як забули і про оцінювання довіри до правоохоронної системи і судів, які добре відомі високим рівнем корупції.

Інші ж показники індикаторів антикорупційної програми дають посадовцям широкі можливості для інтерпретації успіхів(а саме:наприклад, показник "результати соціологічних опитувань, що свідчать про збільшення кількості громадян, які повідомляли (готові повідомляти) про корупційні прояви"; чи "збільшилася кількість задекларованих випадків конфлікту інтересів серед народних депутатів України і депутатів місцевих рад"; чи "рівень довіри до політичних партій, згідно з опитуванням населення, підвищився в порівнянні з 2014 р. (за результатами щорічного опитування населення"). Повторюємо, навітьзростання на 0,1% дозволить відзвітувати про успішне виконання антикорупційної програми.

Дежавю та і годі.І це попри те, що в президентській Стратегії стійкого розвитку "Україна - 2020" є чіткі індикатори:

—за результатами опитувань рівень довіри експертного середовища (адвокатів, юристів) до суду повинен складати 70%;

—за результатами загальнонаціонального опитування рівень довіри громадян до органів правопорядку повинен складати 70%.

Ніякої конкретики не знайдемо в урядовій антикорупційній програмі і відносно об'ємувалового внутрішнього продукту (ВВП) і залучення прямих іноземних інвестицій. Хоча розуміємо, що на ці показники впливає не лише реалізація антикорупційної політики. І знову в тій же президентській стратегії вказано, що ВВП України по паритету купівельної спроможності з розрахунку на одну людину (який розраховує Всесвітній банк) повинен підвищитися до 16 тис. дол. США, а чисті надходження прямих іноземних інвестицій за період 2015–2020 рр., за даними Всесвітнього банку, повинні складати більше 40 млрд дол. США. Проте усе це залишилося за рамками оцінювання.

Замість післямови

Ось і виходить, щонова антикорупційна програма буде орієнтована переважно на вимір процесу боротьби з корупцією замість виміру конкретних і чітких результатів.Критерії для оцінювання успішності антикорупційної політики планують розробляти по ходу, що дасть широкий простір для інтерпретації навіть мінімальних успіхів як великої перемоги.

А як же ефективність витрачання засобів державного бюджету і засобів іноземних платників податків? Адже неозброєним оком видно порушення вимог чинного законодавства і задекларованих в нещодавно затвердженій президентській Стратегії стійкого розвитку "Україна - 2020" індикаторів, на які повинна вийти Україна.

Звичайно, звітувати про процес боротьби з корупцією легше, зокрема і перед міжнародними донорами.Можливо, урядова антикорупційна програма і розроблена для їх заспокоєння?А як же конкретні результати і користь для громадян України? Адже саме для задоволення їх потреб і інтересів, рішення їх проблем і повинна реалізовуватися антикорупційна політика.

Коли ж, нарешті, вдасться достукатися до політичних діячів, що досі розглядають антикорупційну політику переважно як хороший аксесуар у своєму політичному гардеробі? І це при тому, що саме імітація боротьби з корупцією привела "папередников" до сумного фіналу і довела державу і його економіку до жалюгідного стану.

Іван Сикора Дзеркало тижня