Правоохоронна реформа на фінішному старті

Ключова роль силових структур в узурпації державної влади Януковичем зумовила необхідність кардинальної зміни їх системи, статусу і принципів діяльності. Перед суспільством і новою владою стоїть завдання замінити політизовані силові структури справжніми органами правопорядку.

Завдання непросте, оскільки політичне керівництво держави традиційно розглядало такі органи як один з основних важелів реалізації влади, її збереження і зміцнення.

Тому заміна силових структур власне правоохоронними органами вимагала від нового політичного керівництва нового світогляду і абсолютно іншої правосвідомості.На жаль, такого прориву не сталося, а тому правоохоронна система залишається недореформированной, її функціонування супроводжується постійними міжвідомчими конфліктами, перетягуванням повноважень і тому подібним. Досі не вироблена стратегія реформи правоохоронної системи, вона підміняється несистемними і суб'єктивно орієнтованими змінами, перетворюється на імітацію, штучно гальмується, відчуваються спроби відмінити вже досягнуте.

Якщо вживати спортивну термінологію, можна сказати так: не забезпечивши реформі правоохоронної системи належного старту, її прагнуть швидше привести до фінішу. Особливо чітко це простежується на прикладі нових антикорупційних органів (НАБУ, САП), прокуратури і Державного бюро розслідувань (ГБР).НАБУ і САП хочуть нейтралізувати, прокуратурі намагаються зберегти статус - кво, а то і розширити повноваження в частині досудового розслідування (що, власне, і було зроблено останніми змінами в Конституції), а "запуск" ГБР очевидно поставлений в залежність від розвитку загальної ситуації і результатів конкурсу з визначення його керівництва.

Спочатку було НАБУ

Слід зазначити, що нові антикорупційні органи з'явилися в Україні головним чином завдяки тиску на владу громадянського суспільства і зусиллям міжнародних партнерів України, передусім США і ЄС. Утворення нових антикорупційних органів було абсолютно правильним рішенням. Адже наявні правоохоронні органи, враховуючи їх істотну політичну залежність і серйозну корупційну ураженість, не могли знищити корупційного спрута, що намертво обплутав країну.

Ще до початку роботи НАБУ, створеного для протидії елітної корупції, його директор А.Сытник основним напрямом діяльності цього органу визначив боротьбу з корупцією в судах і правоохоронних органах. Мабуть, крім усього іншого, керівник НАБУ виходив тоді з громадських настроїв, адже після Революції Гідності суспільство готове було "на вилах виносити" суддів і співробітників силових структур, що прибігали до відверто репресивних заходів, що допускали масове свавілля, грубе порушення прав і свобод громадян. Тому, безумовно, цей напрям для НАБУ важливий, але воно не може бути головним. Адже існує ще небезпечніший вид корупції—політична, така, що є ядром елітної корупції.

Реальність України така, що суди і правоохоронні органи були поставлені на службу політичному керівництву, а не суспільству і державі.Об'єктивне "вістря" НАБУ повинно бути націлено передусім на політичні структури, зокрема на парламент, уряд, адміністрацію президента. Вони є центром ухвалення найважливіших державних рішень з усіх важливих питань. Там "робиться" корупційна ідеологія, саме звідти корупційні стосунки проростають в нижні владні східці, в правосуддя і правоохоронну сферу, економіку, банківський і фінансовий сектор і ін.

За невеликий період своєї діяльності НАБУ зробило декілька кроків, спрямованих на протидію політичної корупції, що не на жарт налякало тих, хто зараховує себе до державного керівництва. Оскільки, в - перших, ці кроки не були погоджені "вгорі" (чого раніше в принципі не могло бути), в - других, вони потенційно погрожували тим, хто на самому "верху". А тому не могли залишитися без адекватного реагування.

Запрограмований конфлікт

Він поступово виникав спочатку у формі суперечок між ГПУ з одного боку і НАБУ і САП—з іншою про повноваження, суперечок з приводу перебування під слідством справ, взаємних звинувачень в порушенні закону і претензій відносно неправомірних дій працівників сторони - опонента. Кульмінацією стало виявлення 12 серпня ц.р. співробітниками ГПУ працівників НАБУ, що здійснювали зовнішнє спостереження за одним з них, подальше їх затримання і залучення спецназівців НАБУ для їх звільнення. До цього додався "захід" скандально відомого слідчого ГПУ Суса з обшуком в НАБУ.

Проте усе це—лише видима сторона конфлікту. Насправді він обумовлений не недосконалістю законодавчого регулювання повноважень ГПУ і НАБУ, а особово - політичними інтересами. Для розуміння суті цього конфлікту важливий ряд моментів.

У - перших, потрібно виходити з того, що в наших реаліях боротьба з корупцією—це своєрідна боротьба за владу і "долю" від її експлуатації. Особливо коли йдеться про боротьбу з корупцією посадовців вищого рівня.

У - других, боротьба з елітною, а тим більше політичною корупцією завжди була "в руках" президента. Фактично президент визначав, кого з VIP - чиновників можна "брати", а кого—ні. Адже така боротьба є потужним засобом "виховання" у мешканців високих владних кабінетів почуття особистої відданості найвищому посадовцю. Вона також є ефективним засобом політичного піару, використовуваного тим, хто контролює хід цієї боротьби (сьогодні це проявляється як ніколи).

У - третіх, традиційно президент мав повний контроль над органами з антикорупційними функціями:наприклад, над СБУ такий контроль він мав де - юрі (за Конституцією), над ГПУ—де - факто (усупереч Основному Закону).

У - четвертих, ситуація стала кардинально мінятися після створення і початку діяльності НАБУ і САП. Контрольована боротьба з корупцією, як один з основних важелів впливу на владу і забезпечення безпеки, почала "вислизати" з рук глави держави.

Стало очевидно, що попередні заходи, зроблені на етапі ухвалення відповідних законів (коли глава держави отримав можливість призначати директора НАБУ, хоча Конституція таким правом його не наділяє) і на етапі формування НАБУ і САП (надало генеральських звань, присутність на принесенні присяги детективами і на робочих нарадах, запрошення керівників цих органів на різні заходи в АП і тому подібне), не забезпечили встановлення над новими органами бажаного рівня контролю.Тому не залишалося нічого іншого, як почати "гальмувати" НАБУ і САП. Отже, замість спільної боротьби з корупцією в межах своїх повноважень правоохоронні органи були втягнуті в міжусобну війну.

Відмітно, що за розслідування протистояння між ГПУ і НАБУ взялася СБУ. Проте, з точки зору безсторонності розслідування, це неправильно, оскільки СБУ (зокрема, в особі Главку "К") в цьому конфлікті фактично була на стороні ГПУ. Про приховану участь співробітників СБУ в згаданому конфлікті може свідчити той факт, що оперативний супровід розслідування протистояння між співробітниками ГПУ і НАБУ здійснює управління внутрішньої безпеки СБУ, яке, за визначенням, може займатися виключно працівниками Служби. Крім того, вже дуже вчасно, якраз в розпал протистояння, СБУ склала протокол про корупційне правопорушення на співробітницю НАБУ.

У зв'язку з розслідуванням "подій, що сталися 12 серпня 2016 за участю працівників ГПУ і НАБУ" генпрокурор Ю.Луценко усунув від виконання службових обов'язків трьох працівників ГПУ (за наявною інформацією, в т.ч. слідчого Суса). За словами голови СБУ Грицака, слідчі СБУ також запропонували керівництву НАБУ прийняти аналогічне рішення. Проте інформації від НАБУ про таке усунення доки немає. Все як - те затихло.

Продовження триває...

Вказані обставини зовсім не означають, що конфлікт між ГПУ і НАБУ вичерпаний. Судячи з усього, він просто увійшов до непублічної стадії, і сторони (безумовно, під спостереженням верховного арбітра) домовляються з ключових питань "мирного" співіснування. Для розуміння предмета підкилимових домовленостей і їх наслідків важливий ряд обставин.

У - перших, цей конфлікт вигідний тим, хто хоче політичного контролю над НАБУ і САП, для кого такий контроль є життєво необхідним. Конфлікт призводить до серйозних репутаційних втрат НАБУ і САП, послабляє ці органи, не дає можливості повноцінно працювати і нарощувати свою потужність, а тому їх опоненти всіляко підігріватимуть цей конфлікт, щоб досягти своєї мети.

У - других, не можна виключати, що їм вдасться знайти переконливі "аргументи", які зроблять керівництво антикорупційних органів поступливішим і чутливішим до позиції політичного керівництва.

У - третіх, посилилися спроби вбити клин між НАБУ і САП, які можуть результативно працювати тільки як єдине ціле.Судячи з усього (у тому числі по публічних претензіях директора НАБУ відносно недостатньо активній позиції прокурорів САП в судах), стосунки між цими органами дали тріщину, що однаково згубно для кожного з них.

У - четвертих, очевидно, що найближчим часом НАБУ не отримає права на самостійне прослуховування телефонів і проведення інших специфічних оперативних заходів, які зараз воно здійснює при технічній підтримці (а отже, і під контролем) СБУ. Цього не станеться, навіть незважаючи на вимоги МВФ, що зумовив надання Україні чергового кредитного траншу наділом НАБУ таким правом. Якщо НАБУ при діючій владі отримає таке право, то це означає, що влада досягла своєї мети і Бюро для неї вже не представляє серйозної загрози.

У - п'ятих, як прогнозувалося ще влітку, вказаний конфлікт стане приводом для звуження компетенції НАБУ за рахунок законодавчого розширення повноважень генпрокурора в частині вирішення суперечок про перебування під слідством корупційних справ. Врешті-решт, предметом підкилимових домовленостей можуть бути певні справи, що знаходяться у виробництві НАБУ. Зокрема, хоча це кому - те може здатися дивним, справа судді Чауса. Цей "служитель Феміди" з відомих причин надзвичайно важливий для певних осіб з оточення президента. Тому може виявитися, що він нікуди (ні у Крим, ні у Білорусь, ні куди - або) не збігав, а спокійно чекає будинку політичної розв'язки своєї справи, якою до того ніхто активно займатися не буде.

Сукупно ці моменти нівелюють передбачену законом незалежність НАБУ і перетворюють його з ключового суб'єкта протидії елітної корупції у бутафорський орган, який діятиме на тих же принципах, що і інші правоохоронні органи, яким традиційно уготована роль "обслуговування" інтересів політичного керівництва держави.

Вказану небезпеку добре розуміють міжнародні партнери України, що доклали величезні зусилля для появи в нашій країні нових антикорупційних органів. Так, посол США в Україні Мари Йованович відразу виразила свою стурбованість внесенням на розгляд парламенту законопроекту про розширення повноважень генпрокурора в частині визначення перебування під слідством корупційних справ. Більше того, за наявною інформацією, нещодавно вона звернулася до президента із спеціальним листом, в якому попросила не обмежувати незалежність і повноваження НАБУ.Фактично США пред'явили верховній владі України дипломатичний ультиматум, невиконання якого багате для неї негативними наслідками. А це означає: головний стратегічний міжнародний партнер України переконався в тому, що політичне керівництво України узяло курс назад в минуле; що його проєвропейська риторика явно не узгоджується з його діями.

Судячи з усього, генпрокурор Ю.Луценко намагався як - те згладити критичне відношення до ідеї згаданого законопроекту і Генпрокуратури як ініціатора його розробки при особистій зустрічі з керівниками іноземних дипломатичних представництв держав—членів ЄС, США і Японії, коли завірив їх в тому, що його "відомство займає виключно конструктивну позицію і не має наміру зазіхати на незалежність новостворених антикорупційних органів".

Конкурс як фарс

В розпал конфлікту між ГПУ і НАБУ я також висловив припущення, що він приведе до гальмування процесу створення Державного бюро розслідувань. Такий висновок напрошувався як із загальної логіки подій в правоохоронній сфері, так і з аналізу складу і діяльності конкурсної комісії з відбору кандидатів на заміщення керівних посад ГБР.

Але щоб розуміти суть цього конкурсу, варто коротко зупинитися на діяльності нових конкурсних комісій в цілому.

У постреволюційний період конкурси стали чи не головним трендом і ключовою ознакою кожної реформи. Багато хто бачив в них панацею від політичної залежності і корумпованості державної служби. Спочатку дійсно здавалося, що конкурси здатні змінити принципи державної кадрової політики, суть якої полягала в самозбереженні і самовідтворенні влади.На хвилі революційних перетворень нове політичне керівництво держави не могло прямо відмовити громадським реформаторам в необхідності введення кадрового конкурсу—цього суспільство просто не зрозуміло б. Хоча внутрішньо керівництво його не сприймало і всіляко намагалося контролювати конкурсний процес.

Це було помітно вже в ході першого конкурсу з відбору кандидатів на посаду директора НАБУ. Але тоді конкурсній комісії вдалося спрацювати максимально незалежно (за вітчизняними мірками). Цьому посприяли: 1) потужний склад конкурсної комісії (в яку входили такі відомі громадські діячі, як, наприклад, Р. Чубаров, В.Мусияка, Ю.Бутусов, Я.Грицак, Захаров, И.Зисельс, Е.Нищук); 2) величезна громадська увага до конкурсу і широке його освітлення в ЗМІ;3) велике значення, що надавалося цьому конкурсу міжнародними партнерами, які, окрім політичного впливу на вітчизняну владу, допомагали новоствореним антикорупційному органам матеріально і технічно.

Певною мірою "обпікшись" на НАБУ, влада зробила для себе серйозні висновки і вжили необхідні заходи (починаючи із стадії законодавчого регулювання конкурсу), щоб надалі узабезпечити себе від яких - або кадрових ексцесів, передусім в частині заміщення ключових державних посад.

Сьогодні очевидно, що керівництво держави успішно опанувало цей демократичний інструмент кадрового відбору і умів початок використати його для своїх потреб. Прикладами можуть служити результати конкурсного відбору на посаді глав Миколаївської і Київської обласних державних адміністрацій. У обох випадках результати конкурсу були заздалегідь прогнозовані.І Комісія з питань вищого корпусу державної служби (до складу якої, до речі, парламент досі не зміг делегувати свого представника) "не підвела": вона дала можливість прогнозам повністю виправдатися. У першому випадку переможцем конкурсу оголошений кандидат, якого зв'язують з групою Яреми–Даниленко, в другому—кандидата, якого зв'язують з Медведчуком і колишнім регіоналом нардепом Москаленко. А ниточки в обох випадках тягнуться на Банкову, де фактично і вирішуються ці питання.

Аналогічно все відбуватиметься і з конкурсами на заміщення суддівських посад, що передбачено останніми змінами в Конституцію, названими "судовою реформою". Для ручного управління конкурсами в цьому випадку досить встановлення політичного контролю над двома органами—Вищою кваліфікаційною комісією суддів і Вищою радою правосуддя (до недавнього часу—ВРЮ).Припускаю, що таке завдання вже виконане, тому з такою легкістю і з'явилося в Основному Законі положення про конкурсний відбір на суддівські посади.

Кадрові перипетії навкруги ГБР

За таким же сценарієм заплановано і проведення конкурсу на заміщення посад директора ГБР і його заступників. Принаймні, все йде до того, щоб в принципі виключити будь-який кадровий ексцес у формуванні керівництва цього найважливішого органу, який в перспективі може стати ключовим в усій правоохоронній системі, закумулювавши значну частину повноважень ГПУ, СБУ, МВС, ДФС, а також НАБУ (останнє взагалі, по деяких планами, повинно стати структурним підрозділом ГБР).

На це вказує ряд обставин.

У - перших, склад конкурсної комісії. Її більшість сформована з представників двох політичних сил—БПП (президента) і "Народного фронту".Итак, є висока вірогідність того, що керівні посади в ГБР будуть просто розділені за домовленістю між цими силами : директор—від БПП (президента), заступник (заступники)—від НФ. Не виключено, що в пакет домовленостей увійдуть і інші важливі для обох політичних сил питання. Тому про незалежність майбутнього керівництва ГБР, а значить—і самого правоохоронного органу, говорити не доведеться в принципі.

Слід зазначити, що президентських призначенців в цій комісії спочатку зв'язували з нардепом від БПП А.Грановским, якого в політичних кругах називають "відповідальним" за ГБР. Ключевой в президентській трійці членів конкурсної комісії фігурою вважається адвокат Т.Слипачук. До речі, на початку жовтня президент присвоїв їй звання заслуженого юриста України, що, в контексті її участі в конкурсній комісії, представляється не цілком коректним.

У - других, до роботи цієї комісії немає тієї уваги з боку громадськості і міжнародних партнерів, яке було приковано до роботи комісії з відбору кандидатури на посаду директора НАБУ. Така байдужість позбавляє діяльність комісії прискіпливого громадського контролю, а отже—розширює її можливості діяти на власний розсуд.

У - третіх, хід конкурсу і проміжні рішення комісії, в загальному контексті представляються дуже симптоматичними. Так, показове рішення комісії відмовити, на формальних підставах, в допуску до участі в конкурсі на заміщення посади директора ГБР керівникові департаменту спеціальних розслідувань ГПУ С.Горбатюку. Ця відмова була цілком очікуваною, виходячи з тих завдань, для виконання яких підбирається керівник вказаного органу.

Все вже вирішено "до нас"

Пам'ятайте відомий вираз з фільму "Операція "Ы", що торкався інсценування крадіжки на торговій базі—"Все вже вкрадено до нас"!? Так і з кандидатурою на посаду керівника ГБР—її визначили ще до проведення конкурсу ті, хто вважає себе уповноваженим на ухвалення усіх державних рішень. Конкурсу ж відведена роль формальності, яка повинна тільки закріпити це "державне" рішення.

Безумовно, у основного претендента на посаду директора ГБР є "дублери" на випадок яких - те несподіванок. На зразок тієї, що сталася нещодавно, коли на засідання комісії вчасно не явився один з її членів, що перешкодило прийняти потрібне рішення. Тому знадобилася пауза в роботі комісії для виправлення "технічного збою".Якщо хто - те вважає, що тривала перерва в проведенні вказаного конкурсу обумовлена скаргою одного з претендентів на неякісний зміст тестових завдань, то він помиляється.

Слід чітко розуміти: конкурс продовжиться до тих пір, поки у режисерів формування керівництва ГБР не буде стовідсоткової упевненості в тому, що місце його директора займе "свій" кандидат. Поза всяких сумнівів: названий переможцем кандидат буде чітко орієнтований на групу політичних "кураторів" силового блоку, які в СБУ "ведуть" Главк "К", в ГПУ—мають "свій" департамент, а через недавню так звану судову реформу узяли під повний контроль судову владу.

Очевидно, що правоохоронна реформа загальмувала, так належним чином і не почавшись. Ситуація з її проведенням тільки ускладнюється, оскільки сприятливий для цього період вже пройдений:чим далі від Революції Гідності, тим менше стає шансів на проведення демократичних перетворень в державі в цілому. Нова команда вже досить зміцніла і почала функціонувати в звичайному режимі, орієнтуючись виключно на забезпечення власних інтересів і нейтралізацію загроз для свого існування. Вона, як свого часу і попередня, головну ставку робить не на правові основи функціонування держави, а на силу, яку в потрібних їй випадках повинні застосовувати "силові" структури.

Зараз фактично завершено встановлення політичного контролю над "старими" правоохоронними структурами, зокрема шляхом відновлення інституту "наглядачів", які в окремих випадках вже доросли до рівня заступників керівників правоохоронних структур і готуються їх очолити. Активно йде процес встановлення контролю над новими органами, в т.ч. ще не освіченим ГБР.Його абсолютно штучно "загнали" під президента ще на етапі ухвалення профільного закону, встановивши, що директора ГБР призначає президент. Між тим Конституція, що передбачає винятковий перелік повноважень глави держави (що неодноразово у своїх рішеннях відмічав Конституційний суд), таким правом його не наділяє. Тому встановлений законом порядок призначення директора ГБР спочатку ставить під сумнів легітимність (конституційність) діяльності цього органу, що, у разі політичної необхідності, може привести до блокування його роботи і розвалу що розслідуються їм справ. До того ж, як свідчить зовсім недавня вітчизняна практика, такі неконституційні кроки ведуть до узурпації влади.

Марно сподіватися, що у керівництва держави раптом прокинеться совість і воно проведе ефективну правоохоронну реформу на конституційних принципах і відповідно до потреб суспільства.Ситуацію вже не виправлять і ті чинники, які були визначальними для початку реформи : тиск суспільства і міжнародний вплив на вітчизняні управлінські і бізнес еліти. Залишається одно—поки ще не пізно, міняти саму політичну систему.

Віктор Трепак Дзеркало тижня