Міністерський саботаж децентралізації

Але дива не буде, і як би не маніпулювали відсотками аналітики Мінфіну, через рік громадам доведеться самостійно розпоряджатися своїми бюджетами, реалізовувати делеговані державою повноваження, стимулювати розвиток місцевого бізнесу і шукати інвесторів. І для того, щоб це у них вийшло, одних гасел буде недостатньо. Адже, незважаючи на декларований 40%- й зростання надходжень, місцева влада не поспішає будувати дороги і дитячі майданчики.Вони розуміють, що зібрані кошти доведеться витратити на ті статті витрат, які закріпила за собою держава, і які ця ж держава десятиліттями забезпечує постільки, поскільки. Реальної фінансової децентралізації так і не сталося, а її другий етап, що стосується 100%- го фінансування делегованих державних повноважень, був спущений на гальмах Міністерством освіти і Міністерством охорона здоров'я, яка за минулий рік не спромоглася створити нормативи бюджетної забезпеченості регіонів. А до тих пір, поки їх не буде, нічого в стосунках громад і держави принципово не зміниться.

Бюджетне зростання?

За січень—квітень поточного року до загального фонду місцевих бюджетів, без урахування трансфертів, поступило 28,8 млрд грн Це—понад 39,2% від річного планового показника, затвердженого місцевими радами.Приріст надходжень до загального фонду порівняно з аналогічним торішнім періодом (у порівнянних умовах і без урахування територій, непідконтрольних українській владі) склав 40,2%, перевищивши на 8,3 мільярда торішні показники. Темп зростання фактичних надходжень податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) склав 115,1%, плати за землю—125,4%. А в цілому об'єм надходжень ПДФО за чотири місяці перевищив 15 млрд грн, надходжень плати за землю—4,3 млрд. Надходження податку на нерухоме майно, затверджені на увесь 2015 рік місцевими радами в об'ємі 226,2 млн, за перші чотири місяці цього року склали 232,6 млн.

Але не варто спокушатися цими фінансовими перемогами, поки говорити про реальний успіх реформи рано. Якщо розібратися в суті питання, стає ясно, що показники дещо завищені, а уряд (втім, не уперше) маніпулює цифрами.І коли Мінфін говорить про 8 млрд грн додаткових доходів, отриманих місцевими бюджетами, то не випадково уточнює, що йдеться про загальний фонд. Завдяки реформі фіскальної децентралізації база загального фонду була розширена. Його надходження збільшилися не лише завдяки девальваційним процесам, але і передачі єдиного і екологічного податків і податку на нерухоме майно із спеціального фонду. Так що збільшення "забезпечене" перекладанням фінансового ресурсу з правої кишені в ліву.

Наприклад, надходження до загальних фондів місцевих бюджетів Одеської області за перший квартал 2015 - го дійсно виросли на 19,5% порівняно з торішніми показниками. Проте надходження до спеціальних фондів за цей період скоротилися більш ніж на 77%. У Миколаївській області в першому кварталі надходження до загального фонду збільшилися на 20,5%, але спецфонд за цей же період "схуднув" на 78%.Якщо минулого року місцеві бюджети Запорізької області за перші 4 місяці зібрали до загального фонду 1,156 млрд грн, а в спеціальний 113 мільйони, то цього року за аналогічний період до загального фонду поступило 1,409 млрд (дійсно більше), але ось в спеціальний—тільки 14 млн. Тобто декларований Мінфіном 40%- й зростання доходів—це навіть не середня температура по лікарні. Зрозуміло, що напередодні об'єднання громад, завдання влади—сагитировать як можна більша кількість місцевих громад об'єднуватися під прапором децентралізації.Ось тільки чи варто переходити до другого її етапу, якщо навіть перший ще не довели до розуму? І яка у результаті мета держави? Показати красиві цифри і на швидку руку провести адміністративно - територіальну реформу або все - таки забезпечити нормальний добробут місцевих громад?

Дійсно, якщо раніше будь-які надходження з місцевих бюджетів вилучалися державою, а потім перерозподілялися, то зараз місцева влада може використати за власним розсудом отриманий додатковий доход, аби лише держава повною мірою забезпечувала делеговані ним повноваження, адже інакше використати отриманий надлишок не вдасться, оскільки спеціальні фонди місцевих бюджетів порожні.

Уряд традиційно заявляє про виконання усіх своїх зобов'язань в частині перерахування міжбюджетних трансфертів. Так, за станом на 1 травня місцеві бюджети отримали
40 млрд грн з держскарбниці.Базова дотація перерахована в сумі 1,7 млрд грн Субвенції на соціальний захист населення—17,5 млрд. Освітня субвенція—12,5 млрд грн, медична—14,4 млрд. Субвенція на підготовку виробничих кадрів—1,7 млрд. Але це не свідчить про достатність цього фінансування, та і визначити цю достатність неможливо, адже нормативи бюджетної забезпеченості не розроблені.

Ілюзія перемоги

Насправді просто передати повноваження і дати на них грошей "скільки є"—це не децентралізація і не реформа, ця звична форма взаємовідносин центральної і місцевої влади.Якщо державу покладає на місцеву громаду обов'язок, наприклад, навчити 1000 дітей, воно повинне визначити, які конкретно послуги повинні надати місцеву владу, що буде показником якості надання цих послуг, скільки грошей потрібні для виконання цієї функції у кожному конкретному випадку. Це і є нормативи бюджетної забезпеченості.

"Зараз, наприклад, освітня субвенція йде в 700 районів і міст обласного значення. Дуже просте питання—на скільки цих грошей досить і чому де - те все одно буде густе, а де - те порожнє? На сьогодні усі нормативи беруться із стелі, зворотного зв'язку із регіонами немає. Міністерство говорить: скільки є грошей, стільки беріть, ні в чому собі не відмовляйте, більше все одно немає. На місцях говорять, що цього вистачить тільки на 10 місяців. І сказати в цьому випадку хто правий, а хто ні—неможливо.А якби нормативи були, це, з одного боку, зобов'язало б місцеву владу привести в порядок сфери освіти і охорони здоров'я, щоб вони відповідали нормативу, а з іншою, зобов'язало б державу виконувати повною мірою свої функції"—ділиться з ZN.UA своїми аргументами Юрій Ганущак, експерт з питань децентралізації.

Рахункова палата із завидною постійністю фіксує порушення у використанні бюджетних коштів, але виведень, схоже, ніхто з цього не робить. Так, аналіз використання в Харківській, Сумській і Полтавській областях засобів для забезпечення шкіл сучасними технічними засобами навчання показав, що, з одного боку, держфінансування минулого року було не на кращому рівні (до 60% від визначених Мінфіном показників), а з іншою, навіть надані не повною мірою областям засобу у результаті не були використані за призначенням.Наприклад, деякі райради замість купівлі комп'ютерів, витратили ці гроші на виплату заробітних плат учителям (це хоч би благородна мета). Але частина витрат була використана на закупівлю меблів, класних інструментів, друкарських матеріалів, плакатної продукції і іншого шкільного інвентаря, що не має ніякого відношення до передових технологій.

Звичайно, є приклади не зловживань, а звичайної халатності. Наприклад, держбюджет на забезпечення екстреної медичної допомоги (ЭМП) у Волинській і Рівненській областях в 2014 році виділив грошей недостатньо, але не з - за їх нестачі, а з - за недотримання держнормативів. Чисельність персоналу в штатних розписах обласних центрів ЭМП виявилася майже удвічі менше затверджених Міністерством охорони здоров'я нормативів. Як наслідок, у Волинському центрі ЭМП не хапає 35 бригад екстреної медичної допомоги, в Рівненському—22 бригади. З - за однієї помилки в документах.

За столом переговорів порожньо

Виходячи з того, що порядку з нормативами немає, усі ці дисбаланси, що мали масовий характер до реформи, зберігаються і після неї. І коли ми об'єднаємо села в громади, питання з недостатнім забезпеченням делегованих повноважень держави стануть ще гостріші, адже витрати додадуться, де - те знадобиться шкільний автобус, де - те ще один фельдшерський пункт. І, незважаючи на усі фінансові успіхи регіонів, залишаться ті громади, яким грошей не вистачатиме на елементарне.

"При цьому місцеві бюджети самостійно вирішити це питання не зможуть, оскільки існує маса підзаконних актів тих же міністерств, які один іншому суперечать і не дозволяють ефективно використати засоби. Міністерствам це вигідно, в каламутній воді адже легше рибку ловити, ось вони і не поспішають розлучатися з системою, яку фактично неможливо контролювати—змалював для ZN.UA ситуацію Олександр Слобожан, експерт Асоціації українських міст.—Якби був чіткий соціальний стандарт послуги, її конкретна вартість і прозора методика підрахунку, кожен місцевий бюджет знав би, що об'єм фінансування по сфері освіти, наприклад, складає 100 гривен, оскільки одна послуга коштує 1 гривну, а за стандартом їх повинно бути 100, і вони повинні обов'язково відповідати конкретним критеріям. Тоді можна було б говорити з державою на рівних, усунути міністерства від ручного управління цими грошима, викрити їх в нецільовому або незбалансованому використанні засобів, умовно в купівлі золотих унітазів замість підручників. Але система, що діє зараз, зручніше для чиновників".

Нормативи бюджетної забезпеченості мають бути затверджені на основі соціальних стандартів, і затвердити їх нескладно:для цього треба просто сісти за один стіл представникам Міносвіти, Міністерства охорони здоров'я і Мінфіну. У сфері освіти вирішити це питання буде простіший—теорія цих нормативів є, методика підрахунку є. "Що таке, по суті, норматив, норматив множиться на кількість населення і виходить та розрахункова сума субвенції, яка йде на місця. Але для того, щоб існуючу методику застосувати, Міністерству освіти треба визначитися з власною політикою на місцях і тією моделлю інфраструктури, яка була б оптимальною для успішної роботи, виходячи з реальної інфраструктури і того, яким чином вона може бути реорганізована. Потім це усе звіряється з реальними цифрами, і якщо вони не співпадають, забираються ті функції, які, на думку міністерства, є необов'язковими.Якщо ж влада на місцях хоче вводити додаткові послуги, вона може це зробити, але вже зі своїх власних засобів"—пояснив Юрій Ганущак. Саме цей мінімальний стандарт, описаний і розрахований міністерством, є обов'язковим для державного фінансування. У такому разі не виникає ніяких сумнівів в тому, що покладені на громади повноваження і виконуються, і фінансуються повною мірою.

При цьому, за словами експерта, Мінфін має і аналіз інфраструктури і усі необхідні розрахунки для визначення нормативу для освітньої субвенції. Їх досить просто ще раз перевірити. Бракує лише бажання Міносвіти усе це впроваджувати в практику.

У сфері охорони здоров'я ситуація складніша, там навіть регуляторна модель ще не створена.Більше того, у сфері освіти відносно точно відомо, скільки дітей має бути в класі, скільки учителів потрібні для їх навчання, якими мають бути учбові плани і т. д. Кожна освітня програма описана і оцінена. У сфері охорони здоров'я все не так просто, на сьогодні в міністерстві ще не пришли до розуміння того, що, власне, вважати. У сфері освіти базовий рівень—це школа, об'єкт, який надає населенню завершену послугу у вигляді середньої освіти, якість якої можна оцінити завдяки системі зовнішнього незалежного оцінювання. З охороною здоров'я все набагато складніше, там більше установ, більше послуг, рівень надання яких дуже неоднорідний, складніше оцінити якість надання цих послуг. Але це все одно треба зробити або хоч би почати робити.Нині, через 5 місяців із старту першого етапу реформи, в середині бюджетного року в міністерствах тільки почали створювати робочі групи, які обговорюватимуть це питання.

"Секторальные трансферти—це сьогодні величезна проблема української реформи. Я був присутнім на тригодинному обговоренні цієї теми в Міністерстві фінансів, і питань у мене залишилося більше, ніж відповідей. Але розв'язати цю проблему необхідно, оскільки вона порушує центральне питання реформи—розподіли функцій в державі. І не зовсім зрозуміло, чому міністерства не хочуть функціями розлучатися зі своїми"—поділився з ZN.UA враженнями Херст Циммерман, німецький експерт, консультант українського уряду з питань децентралізації.

Втім, чому наші міністерства не поспішають з вирішенням цього питання, не зрозуміло лише стороннім спостерігачам.Люди, що живуть в Україні, розуміють, що реформа саботується за цілком конкретними корисливими мотивами. У будь-який момент держчиновники можуть усю виконану раніше роботу помножити на нуль, і місцевим бюджетам доведеться з отриманих коштів загальних фондів фінансувати і освіту, і охорону здоров'я. За великим рахунком, це розмиє ті доходи, які почали залишатися в регіональних бюджетах, і перетворить децентралізацію на фікцію.

Створення прозорого механізму раціонального і ефективного застосування міжбюджетних трансфертів—це одна з основ децентралізації. Невирішеність цього питання ставить під сумнів готовність держапарату до реформування як такого. Ефективне використання бюджетних коштів є головним завданням держави, його органів і структур. А ще головним критерієм оцінки якості управління держфінансами.Адже уся недосконалість законодавства і нормативно - правового забезпечення тільки стимулюють досить відомий "людський чинник" як в кріслі голови сільради, так і в кріслі міністра. Поки якість управління державними грошима залишається на традиційно низькому рівні. Уряд із завзяттям реалізує ті напрями реформи, які йому на руку, і "забуває" про інших, менш привабливих. У результаті реальна фінансова незалежність регіонів може так і залишитися фікцією.

Юлія Самаева "Дзеркало тижня"