Децентралізація або узурпація?

Децентралізація потрібна, передусім, у світлі місцевих жовтневих виборів (повністю прийняти нову Конституцію до осені, як планували спочатку, однозначно не устигають). Конституційна комісія працює інтенсивно, але проект відповідного документу нардепам до цих не представили (що означає, що проводити його будуть «похапцем» ).

Проте, LB.ua роздобути його вдалося. Відразу варто обмовитися: документ досить «динамічний» - зміни в нього вносяться перманентно; в той же час, представлена тут редакція–базова і головна.

Основний її маркер–істотне посилення місцевих органів влади з…одночасним збільшенням впливу на них Президента. Як це можливо поєднати–питання риторичне.

«Узурпація влади!» - гніваються опоненти. «Помилуйте, яка узурпація, якщо уперше центральна влада добровільно ділиться повноваженнями з місцевою?» , - спокійно відповідають прибічники.

Розберемося в деталях.

Нижче–найбільш значимі правки, що охоплюють статті від 85 - й до 144. Таблиця надає можливість ознайомитися з ними повністю, ми ж сконцентруємося лише на найбільш принципових.

Президент: додаткові повноваження

Статтю 106 пропонується викласти в наступній редакції: «(Президент) достроково припиняє повноваження складу раді громади, повитовой, обласний раді, глави громади на підставах, визначених Конституцією, з одночасним призначенням державного уповноваження».

Це–один з найважливіших моментів (далі ми зустрінемо ще декілька, пов'язаних по сенсу).

Відомо:Україна - парламентський - президентська республіка.Діюча Конституція повноваження глави держави описує гранично чітко. Його сфера відповідальності : оборона, безпека і международка. Усе інше–парламент і Кабмін (формований, як відомо, парламентською коаліцією). Тому пропозиція надати главі держави право припиняти повноваження місцевої влади виглядає дивно.

Причому тут цілий президент до якої - те раде повита? Навіщо йому взагалі–якщо справа відбувається в мирний час–туди втручатися (якщо в час військовий–розмова особлива)? У парламентському - президентській республіці втручання в роботу місцевої влади допускається тільки з боку парламенту.

На Банковій апгрейд 106 - й статті пояснюють так: «Сьогодні президент наділений правом розпуску ВР. Чому ж він не може втрутитися в роботу місцевої влади? Особливо, якщо місцева рада почне, припустимо, приймати відверто сепаратистські рішення? Адже, ми знаємо, як це буває».

І ще думка: «У нинішніх умовах, ця норма–необхідність. Оскільки ВР, на відміну від Президента, не є органом оперативного реагування».

Неспроможними аргумент не назвеш, але диявол в деталях. В даному випадку:підстави для розпуску президентом ВР в Конституції виписані гранично чітко, для розпуску місцевої ради–не уточнюються (можливо, їх уточнять в майбутньому).

Урядник: між президентом і Кабміном

Стаття 118. «Виконавчу владу в областях і повитах, в Києві і Севастополі здійснюють державні урядники і територіальні органи центральних органів виконавчої влади».

Таким чином, урядники–вертикаль Кабміну.

Але вже наступна стаття проекту конституційних змін вказує на інше.

Читаємост. 119: «Державного урядника призначає на посаду і звільняє Президент України за уявленням Кабінету міністрів України в порядку, визначеному законом. Державний урядник є державним службовцем»

Останній пункт цієї ж статті : «Рішення державного урядника можуть бути скасовані Кабінетом міністрів України на підставах, передбачених законом» .

Дисбаланс очевидний. З одного боку–призначає Президент (хоч і за уявленням КМУ, але цей рядок–формальність). З іншою–Кабмін може відміняти рішення чиновника.

Подібна двоїстість–благодатний грунт для конфліктів. Особливо якщо між Президентом і Прем'єр - міністром немає згоди. Одного разу щось подібне ми вже проходили–пам'ятайтепристрасті навколо контрасигнації? Це коли Президент і Кабмін взаємно «футболили» рішення друг - друга, а потім ще воювали з друг - другом в кишенькових судах. Тут–усі підстави для повторення безславних «подвигів» епохи Ющенка.

Окрім іншого, виникає питання:а чому урядника–людини з вертикалі КМУ–повинен призначати президент?

За інформацією LB.ua, цей пункт викликав особливо запеклі суперечки серед тих, хто працює над децентралізацією. Нібито, за результатами однієї з останніх тематичних нарад, його вирішено зовсім виключити. Проте, документальних підтверджень цьому LB.ua доки не знайшов. Так що читаємо далі.

Пункт третій ст. 119:

«урядник направляє і реалізовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або військового стану»

Логічно. Але тут знову не уточнюється підзвітність.Чи цілком підкоряється–у цей період часу–урядник Президентові або все - таки Кабмін може відміняти його рішення?

Урядникові також пропонується «здійснювати нагляд за відповідністю актів місцевого самоврядування Конституції і законів України».Без детализции того, як саме він повинен «контролювати». Адже «нагляд» - це до силових структур, швидше. Такфункція «загального нагляду» була до недавнього часу у Генпрокуратури, її–з подання, до речі, Петра Олексійовича–відмінили. А тут спрощена її версія знову з'являється, але вже чому - те у «урядника».

Ще завдання: як саме урядник повинен мониторить акти місцевого самоврядування? Без чіткої конкретизації, пункт відкриває простори для зловживань.І як бути, у разі, якщо який - або з актів місцевого самоврядування суперечить Конституції? Призупиняти його дію, з одночасним поданням до суду (такий варіант обговорюється як найбільш доцільний), звертатися в правоохоронні органи, звертатися до Президента з проханням «що провинився» місцеву раду розпустити? Чи буде таке звернення вважатися основою для розпуску (см.ст. 106)?

Усі ці питання доки без відповідей.

Опоненти цього проекту відповідь пропонують дуже простій, причому на усі питання відразу: так, представник президента в регіоні може наділятися особливими повноваженнями, але тільки на період введення режиму надзвичайного або військового стану.

На Банковій парирують: «якщо виходити з того, що урядники повністю «під Кабміном» , те який механізм контролю над ними. Не можна контролювати самих себе». І додають упевнене: «дуже важливаоцінка Венеціанської комісії.Якщо експерти «венеціанки» вкажуть на ознаки, як ви говорите, можливій узурапции владі, такі новелы, безумовно, будуть виключені».

Адміністративно - територіальний пристрій і місцеве самоврядування

Ст. 133: «Систему адміністративно - територіального пристрою складають адміністративно - територіальні одиниці: громади, повиты, регіони.…Одно або декілька поселень з прилеглими територіями складають громаду.…Декілька громад складають повит.…Автономна республіка Крим, області є регіонами України».

Що цікаво: в нинішньому варіанті Конституції написано так: «до складу України входять….» і–перерахування усіх областей.

Ця відмова від конкретизації насторожує. Очевидно, він продиктований:

А) війною (складнощами з так званими ДНР і ЛНР);

Б) перспективами адмінреформи, яка–при такій - те формулюванню–дозволить як завгодно кроить/дробить/видоизменять нинішнє адміністративно - територіальне ділення.

Враховуючи, що мова про децентралізацію, укрупнення, що дозволяє підлаштуватися під нові параметри, відбуватиметься на підставі нещодавно ухваленого закону о «добровільному об'єднанні громадян». На місця вже спущений так званий «перспективний план» об'єднання, що передбачає укрупнення по формулі «один до десяти». При цьому життєдіяльність Києва і Севастополя по - колишньому регулюватиметься законом про особливий статус цих міст.

Ще один цікавий підпункт цієї ж статті : «територіальна община громади здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів і в інших формах, передбачених законом» .

Як відомо, закон про місцеві референдумисьогодні не прийнятий. І приймати його–в умовах фактичної війни на сході–украй ризиковано.

Дві важливі новели з пропонованої редакції статті 141:

- «термін повноважень депутатів раді громади, глави громади, раді повита, області, обраних на чергових виборах, складає три (варіант: чотири) роки».

Досвідчені конституціоналісти усі, як один, висловлюються «за» скорочення терміну повноважень місцевої влади з п'яти до чотирьох, а то і трьох (остаточне рішення доки не прийняте). Норма про п'ять років (як зараз) з'явилася тільки в 1989 році–багато хто вважає це надмірним;

- «позачергові вибори депутатів раді громади, глави громади, раді повита, області проводяться не пізніше 90 днів з дня дострокового призупинення повноважень глави громади або складу раді».Ця норма–стимул для ВР, що призначає місцеві вибори. Пам'ятайте випадок Києва, коли законно обрана влада де - факто самоусунулася, а нова кампанія все не призначалася і не призначалася? То - то.

Статті, що залишилися, присвячені деталям децентралізації–ті, що бажають можуть кликнути на зображення в тексті для збільшення.

Паралелі

Працюючи над текстом, LB.ua згадував 2004 - й рік.

Сьоме січня 2004 - го видалося сніговим і похмурим. На дачі у Олександра Третьякова, де тоді жив (після отруєння) Віктор Ющенко, зібралися найближчі соратники майбутнього президента України.Обговорювалася, зокрема, перспектива голосування за зміни в Конституцію, призначеного на завтра–на восьме грудня. Як відомо, в 2004 - м прокучмівська більшість намагалася перекроїти Основний закон - своєму. Не вийшло. У квітні для заповітних трьох сотень «за» не вистачило всього шести голосів. Питання вимушено відклали.

З - за бурхливихподій Помаранчевої революції, протиборчі сторони (та сама прокучмівська більшість і тодішня опозиція) вимушені були йти на компроміс. На одній чаші вагів лежала можливість проведення так званого «третього туру» виборів. На другій–послаблення повноважень Президента. Баш на баш. «Кучмісти» вже розуміли, що розгойданий човен їм на плаву самим не утримати. Прибічники Ющенка–розділилися на два табори:тих, хто розумів необхідність домовлятися, а, означає, в чому - тим поступитися і тих, хто поступатися не хотів ні за яких обставин. До останнього стану належали Юлія Тимошенко, Юрій Костенко і покійний Іван Плющ. Сам Ющенко коливався. З одного боку, він хотів очолити країну, з іншою–не бажав відмовлятися від повноважень Леоніда Даниловича.

Того вечора на дачі стався невеликий скандал. Соратників (пізніше вони увійдуть до історії під ім'ям «любі друзі» ), що схиляли його до необхідності прийняти конституційні зміни (які, повторюся, були запорукою проведення «третього туру» ), Віктор Андрійович буквально виставив за двері. Проте, на ранок восьмого грудня запал пана Ющенка прохолонув.Під кінець засідання фракції «Нашої України» він несподівано погодився з необхідністю правок Основного закону, хоча і не був–по спогадах соратників–досить наполегливий (на те він і Ющенко, що ви хочете). У уранішньому засіданні ВР ініціювали перерву, лідери політсил зібралися в кабінеті у глави ВР Володимира Литвина–обговорювалися останні правки в конституційний законопроект. Один з основних каменів спотикання–підпорядкування вертикалі ОГА. Первинний варіант припускав: глав ОГА призначає і знімає Кабмін, йому ж вони підзвітні. «Нашоукраїнці» наполягали: ця вертикаль має бути виключно президентською. Особливо наполягали Олександр Третьяков і Петро Порошенко. Відверто кажучи, це завдяки ним двом четвертий Президент України Віктор Ющенко отримав додаткові повноваження.Звичайно, і Третьякову, і Порошенку, що розраховували отримати високі пости при Вікторі Андрійовичі (аж до прем'єрського для Петра Олексійовича), посилення президента в парламентському, - президентській республіці було вигідно. Але це вже зовсім інша історія.

Пройшло одинадцять років. Історія, здається, повторюється.

П.с. Цей текст–перший з циклу тематичних–присвячених масштабній темі конституційної реформи в цілому, над якими працюєLB.ua. Найближчим часом чекайте інші профільні публікації.

Соня Котяча, LB.ua