Конституционные маневры: европейское направление

Венецианская комиссия не оправдала конституционных надежд Ющенко и его Секретариата.

Как известно, в конце февраля текущего года Виктор Ющенко открыл «национальные конституционные дебаты - широчайшую общественную дискуссию в нашей стране о конституционной реформе». Как оказалось впоследствии, в вышеприведенной и, на первый взгляд, бесхитростной формулировке таилось скрытое послание, а именно: анонсируемая президентом конституционная забава предназначается для «внутреннего употребления». В том смысле, что, мол, мы тут сами в нашей стране разберемся - без посторонней помощи и напутствий. Но, несмотря на «предупреждение» гаранта, в украинские конституционные дела и чьи-то делишки все же решила сунуться Европа. И, кстати сказать, весьма вовремя решила, напомнив и президенту, и Национальному конституционному совету, что не стоит шутить с серьезными вещами: если уж решили изменить Конституцию и при этом претендуете на демократичность, то, будьте любезны, соблюдайте такую мелочь, как процедура. Тем более, что она четко прописана. Но обо всем в порядке очереди.

18 марта 2008 года Мониторинговый комитет ПАСЕ обратился к Европейской комиссии за демократию через право (в быту - Венецианская комиссия) с просьбой «оценить проект Конституции Украины, подготовленный группой ученых во главе с профессором Шаповалом». На прошлой неделе,13-14 июня, состоялась 75-ая пленарная сессия Венецианской комиссии, на которой и была представлена требуемая оценка.

Дабы не быть превратно понятыми, щепетильные в таких делах европейцы сразу подчеркнули, что, хотя, этот проект и не считается официальным, он все же является «важным элементом в продолжающейся дискуссии о конституционной реформе в Украине». Так что комментарии к этому проекту составляют немалую ценность для настоящих и будущих попыток пересмотра украинской Конституции или принятия ее новой редакции.

Несмотря на то, что ПАСЕ попросила прокомментировать суть проекта, а не процедуру его принятия, Венецианская комиссия посчитала уместным начать именно с процедуры. Для экспертов комиссии является очевидным, «что новая версия украинской Конституции должна приниматься по процедуре, полностью удовлетворяющей требованиям Раздела ХІІІ Конституции Украины». Имеется в виду норма о необходимости утверждения таких изменений большинством в 2/3 от конституционного состава Верховной Рады Украины. Иными словами, вполне понятное желание Секретариата президента оставить ВРУ за бортом конституционного процесса не нашло отзыва в сердцах европейских правоведов.

Весьма осторожно Венецианская комиссия восприняла одну из основных «фишек» проекта - народную инициативу, как форму прямой демократии (статьи 76-77 проекта). По мнению «венецианцев» - это палка двух концов: с одной стороны, действительно, референдум является демократической процедурой принятия решений, но с другой, он может угрожать и подрывать работу представительской демократии. Да и в случае негативного опыта или же злоупотребления этим инструментом будет очень непросто лишить граждан этого права: «политики и политические партии столкнутся с серьезными трудностями, обосновывая такой отказ». И тем более «политическим» считает комиссия вопрос о возможности внесения изменений в Конституцию путем референдума (статья 77 проекта).

Традиционно неприемлем для экспертов Венецианской комиссии так называемый императивный мандат: «полная зависимость индивидуального депутата от партии или избирательного блока является несопоставимой с той ролью, которую должен играть депутат в свободной парламентской системе». Здесь имеется один небольшой нюанс. Дело в том, что в анализируемом проекте Конституции под императивным мандатом подразумевается лишение депутата представительского мандата в случае его не вхождения или выхода из фракции той партии или блока, по списку которого он, собственно, и был избран (пункт 6 статьи 85 проекта). Обратите внимание, что в проекте Шаповала отсутствует норма, предполагающая лишение депутатства высшим руководящим органом партии или блока с так называемых «інших причин», а, по сути, - по своему усмотрению. Интересно, что сказали бы европейские правоведы, если бы им пришлось комментировать еще и это?!

Абсолютно «бракованной» по европейским меркам оказалась статья 95 проекта, предусматривающая право роспуска парламента президентом. «Статья 95 может привести к роспуску парламента в тех случаях, когда этого роспуска можно избежать», - считают эксперты. Президенту дается право распускать парламент после консультаций, которые, однако, не имеют никаких последствий и никак не влияют на решение президента: «даже если спикер Верховной Рады, премьер-министр и лидеры парламентских фракций будут против, президент может распустить парламент». Более того, альтернативный вариант статьи 95 представляется европейским экспертам еще менее приемлемым. Суть альтернативы состоит в том, что президент может назначить референдум по вопросу досрочного прекращения полномочий парламента. Вывод комиссии однозначен: «Референдумы не являются подходящим средством для решения краткосрочных политических кризисов. Референдум рискует усугубить кризис, так как после удачного референдума необходимы будут новые выборы».

Не менее однозначен и комментарий, касающийся роли и места Совета национальной безопасности и обороны в общей конструкции государственного управления. Статья 112 проекта консервирует сегодняшнюю роль СНБО, что является необычным в европейских демократиях. «Венецианцы» указывают: «Роль этого органа должна быть четко ограничена национальной безопасностью и обороной; он должен быть всецело консультативным и не вторгаться в полномочия демократически избранных государственных институтов».

Что касается баланса полномочий между президентом и Кабинетом министров, то он, в основном, останется неизменным. Венецианская комиссия предполагает, что это чревато усугублением существующих проблем и конфликтов, особенно в периоды коабитации (то есть, сосуществования президента и правительства, представленных политическими силами, которые находятся в оппозиции друг к другу). Указывается также на необоснованно широкие полномочия президента в процессе формирования правительства, особенно в ситуации, когда в ВРУ не будет в определенные сроки создано большинство (статья 120 проекта). В таком случае президент может распустить Раду и самолично назначить премьера и Кабинет, ответственных только перед ним. Нужно также заметить, что Венецианская комиссия приветствует устранение «раскола» в процессе формирования правительства, когда весь состав правительства, в том числе министры иностранных дел и обороны, назначаются президентом с подачи премьер-министра.

Из нерешенных в проекте проблем стоит также упомянуть вопрос двойного подчинения местных администраций (статья 150 проекта): их главы являются ответственными перед Президентом и подконтрольными Кабинету министров. «Проект в основном сохраняет ситуацию, существующую в условиях сегодняшней Конституции, и не отображает предложений перенести ответственность за эти административные единицы на Кабинет Министров» - резюмируют эксперты.

Среди рекомендаций Венецианской комиссии следует остановить внимание на двух предложениях, касающихся организации роботы ВРУ и правительства. Во-первых, статья 96 проекта предполагает, что ВРУ принимает законы, постановления и другие акты большинством от ее состава, кроме случаев, предусмотренных Конституцией. Это делает процесс принятия решений чрезмерно трудным, особенно в случае незначительного перевеса голосов большинства. «В соответствии с обыденной парламентской практикой, для большинства решений может быть достаточно большинства голосов депутатов, присутствующих в зале, если будет установлен некий кворум». Несмотря на то, что сегодняшняя ситуация в Раде говорит в пользу подобной новеллы, стоит, однако, детально проанализировать эту обыденную европейскую практику с тем, чтобы «не вышло как всегда». Во-вторых, Венецианская комиссия предлагает внедрить механизм конструктивного вотума недоверия правительству. Его суть состоит в том, что парламент выражает недоверие премьер-министру исключительно посредством избрания нового главы правительства.

Наибольшее недоумение экспертов вызвало, однако, не содержание, а форма проекта и предполагаемый способ его принятия: «Предложенный проект преподносится в качестве совершенно новой Конституции, но сам, по сути, является консервативной версией Конституции действующей. Несмотря на большое количество поправок, этот текст избегает радикального отхода от действующей практики принятия решений». А посему, цитируем, «абсолютно не понятно», почему был избран путь принятия «новой» Конституции посредством референдума? Предлагаемые изменения вполне могли облачиться в форму поправок к Конституции действующей: «Такой подход помог бы сохранить символическую наследственность и укрепить конституционную стабильность». Эксперты «тонко» намекнули, что «стабильность Конституции является важным элементом стабильности в государстве в целом, и никто не должен рассматривать новую Конституцию, как скороспелое решение текущих политических проблем». Венецианская комиссия не стала ничего приукрашивать и откровенно заявила, что избранный путь (принятие новой редакции Конституции на референдуме) является «чьим-то» желанием не столько решить насущные проблемы, сколько желанием оставить вне конституционного процесса ВРУ.

Такая оценка вряд ли может удовлетворить президента и его Секретариат. Складывается впечатление, что, Виктор Ющенко, объявив широкую конституционную дискуссию и создав Национальный конституционный совет, так ничего, по сути, и не добился. Ситуация усугубляется еще и тем, что здесь нельзя свалить все на происки врагов, ибо оценка подготовлена весьма и весьма авторитетной институцией. Здесь, как говорится, ничего не попишешь. А что написано европейским пером, то не так просто вырубить украинским топором. Это мы к тому, что даже если президенту с помощью Секретариата и удастся каким-то образом создать конъюнктурную ситуацию, позволяющую протянуть разработанный проект Конституции (через референдум или в Раде - не важно), то вердикт Европы останется неизменным.

А это не так уж и мало в преддверии президентской гонки, ибо позволит проверить, чем в действительности являются для украинского президента такие понятия, как «европейский выбор» и «европейские ценности» - реальным «акцептом» или же пустышками, оправдывающими бесцельную деловитость.