Гарбуз на тортику

Вітчизняна Конституційна комісія (КК) завершила роботу над першим ескізом прийдешніх змін Основного закону.

Нагадаємо: в КК створені три робочі групи. Одна покликана реформувати систему судоустрою, інша—зробити коригування розділу "Права, свободи і обов'язку людини і громадянина", третя—закласти конституційні основи розрекламованоїдецентралізація. Основне навантаження випало на підрозділ "децентрализаторов", очолюване спікером Володимиром Гройсманом. Результатів їх роботи чекають в першу чергу.

Чому? Уточнення розподілу повноважень між центром і регіонами підноситься як одна з головних реформ, обіцяних владою. Обіцянка внести відповідні зміни в Конституцію України (КУ) фігурує в текстіМінських угод.Про що Києву із завидною постійністю нагадують Брюссель з Берліном, Вашингтон з Москвою і навіть Донецьк з Луганськом. Голова ВР публічно пообіцяв: проект майбутніх конституційних правок заздалегідь схвалять до завершення другої сесії ВРУ восьмого скликання, тобто до 15 липня. А це означає: до цього моменту документ має бути вивірений, належним чином оформлений, погоджений з провідними політичними силами, а також забезпечений позитивними виведеннями двох інстанцій—Конституційного суду (КС) і Венеціанської комісії (ВК).

Експертиза КС є обов'язковою і передбачена XIII розділом Конституції. Рецензування проекту консультативним органом Ради Європи з питань конституційного права—наслідок зобов'язань, добровільно узятих на себе українською владою. Вважається, що схвальна оцінка ВК підвищить вагу документу, що порушує таку делікатну тему.Адже обіцяну децентралізацію різні високопоставлені громадяни періодично рекламують (надмірно оптимістично, по - моєму) як інструмент майбутнього процвітання держави, запобіжник від розповзання сепаратизму і навіть як механізм зупинки війни.

Важлива деталь: найближче засідання ВК заплановане на початок наступного місяця, наступний (орієнтовно)—на 19–20 червня. Для ретельного вивчення документу "венеціанцям" знадобиться тижнів два. Отже: щоб проект, що розробляється, потрапив до Конституційного суду, а потім і в Раду (до 15 липня) вже з "візою" ВК, необхідно, щоб європейські конституціоналісти отримали його на руки в перших числах червня. Травень, між тим, вже закінчується. Уточнимо, йдеться тільки проекті конституційних змін, що стосується децентралізації. Корективи, що стосуються судової влади і прав людини, затверджуватимуться пізніше. Терміни уточнюються.

Чернетка схеми майбутньої децентралізації вже готова. Фрагменти "драфта" стали надбанням гласності, причому виявилися причиною суперечок не стільки політико- - правових, скільки лінгвістичних. Чому - те виявилося немало супротивників "повіту" і "державного урядника". Захоплено сперечатися про форму, зовсім ігноруючи зміст, останнім часом стало бонтоном.

Члени КК не виключають, що в підсумковому варіанті можуть фігурувати інші назви і терміни. Куди більше побоювань у них викликають суперечки з приводу суті документу. А вони очікуються найближчим часом.

Про все по порядку. Проект конституційних змін, що стосується чіткішого розділення повноважень між центральною владою і органами місцевого самоврядування, зачіпає положення 11 статей КУ.

Не так давно вожді т.з. "днр" і "лнр" заявили, що сформулювали власні зауваження з приводу конституційних змін і навіть відправили їх до Києва.Проте в КК мене запевнили: ніяких документів з Донецька і Луганська в їх адресу не поступало. А якщо поступлять—розглядатимуть як "інші пропозиції громадян України".

Робоча версія проекту—продукт зусиль наукового і експертного співтовариств, уточненого і заздалегідь схваленого членами КК.

Коротко про його суть. В першу чергу звертає на себе увагу спроба вирішити "східне питання". Нещодавно ухвалений (але не введений в дію) закон про особливий порядок місцевого самоврядування на окремих територіях Донбасу суперечить Конституції. КУ передбачає тільки особливості реалізації повноважень місцевої влади в Криму і особливості самоврядування в Києві і Севастополі.

У проекті конституційних змін цю проблему пропонується врегулювати таким чином:нова редакція 92 - й статті передбачає, що "особливості здійснення виконавчої влади в Києві, інших адміністративно - територіальних одиницяхособливості статусу яких встановлені законом(тут і далі виділено мною.—С.Р.)визначаються окремими законами України". Що це означає? Подібне гнучке формулювання дозволяєнадати додаткові повноваження будь-якому регіону(а не тільки територіям Донбасу)алененаділяє цими повноваженнями назавжди.Є закон—є і прописані в нім спеціальні повноваження місцевої влади, і міра впливу влади центральної. Немає закону—повертаємося до загальних правил.Те, щоназвиконкретних територій пропонують не вписувати безпосередньо в текст КУтеоретично дозволяє не лише розширити рамки самостійності, але і позбавляти цій самостійності, коли нею зловживають. Немає згадки про Донбас і в новій редакції 140 - й статті (там особливості місцевого самоврядування, по - колишньому, залізобетонно закріплені тільки за Києвом і Севастополем), та зате згадується про форми здійснення місцевого самоврядування, "передбачені законом".

У проекті є присутньою і ще одна симптоматична поправка. У діючій редакції 133 - й статті КУ міститься повний іменний перелік регіонів, що входять до складу України—АРК, 24 області, Київ і Севастополь. У новій цей перелік відсутній, замість нього—роз'яснення: "Автономна Республіка Крим, області є регіонами України". Прибічники подібної зміни посилаються на європейську практику.Супротивники вважають, що відмова від деталізації виглядає демонстрацією слабкості держави. В умовах реальної загрози територіальної цілісності натяк на можливе перейменування або (тим більше) зменшення числа регіонів виглядає погано.

Спілкуючись з членами КК цікавився їх думкою з приводу вірогідності проведення місцевих виборів восени цього року на неконтрольованих Києвом територіях. Частина таку можливість категорично заперечує, частина—обережно допускає. Ніхто не вірить, що усі закріплені в Мінських угодах зобов'язання будуть неухильно дотримані. Але деякі припускають: сторони намагаються утрясти перелік критичних умов, формальне дотримання яких зробить подібні вибори можливими. Багато хто вважає: чи не головною умовою Києва (якщо він в цих виборах, дійсно зацікавлений) повинне стати встановлення контролю над межею.Але єдиним мало - мальски реальним інструментом повернення подібного контролю на сьогодні є ненадійна ОБСЄ. А єдиним реальним гарантом дотримання домовленостей—Кремль. ОБСЄ не знає як. Кремль не бачить навіщо.

До речі, багато хто побоюється, щомісцеві виборипройдуть за старим "змішаним" законом, хоча в коаліційній угоді записано зобов'язання прийняти нові правила ("пропорціоналка" з відкритими списками). Підходи учасників законотворчого процесу концептуально різняться, кожен намагається проштовхнути схему, теоретично вигіднішу для конкретної політичної сили, а часу на утруску немає.

Незалежно від цього, опрацьовується схема, згідно якої, прийдешні місцеві вибори будуть проміжними. Логіка? Конституційно узаконена децентралізація набуде юридичної сили не раніше осені (у кращому разі).Відповідні зміни Основного закону спричинять необхідність уточнення законодавчої бази, що також вимагає часу. Тому обговорюється варіант відповідно до якого термін повноважень місцевих органів влади, а також міських, сільських і селищних голів, обраних в жовтні 2015, - го, складе лише два роки. Норму про проведення позачергових місцевих виборів (переможці яких і зможуть повноцінно розпоряджатися новими повноваженнями) пропонують внести в перехідні положення оновлюваної Конституції. І новий виборчий закон (якщо не встигнуть зараз) до 2017 - му приймуть точно. Але рішення з приводу урізування каденції ще не прийняте. Тим більше що існують деякі правові нюанси.

Що ще нового в проекті конституційних змін "децентралізації"? Адміністративно - територіальний пристрій визначатиметься виключно законами.Новими адміністративно - територіальними одиницями повинні стати громади, повиты і регіони. Громада—одно або декілька поселень з прилеглими територіями. Повит—декілька громад. Статусом регіону наділяються області і АРК.

Виконавчу владу в областях, повитах, Києві і Севастополі здійснюватимуть державні урядники і територіальні структури центральних органів виконавчої влади. Урядника призначає і звільняє президент за уявленням уряду. Урядник відповідальний перед Кабінетом міністрів і підзвітний главі держави. Порівняно із звичним головою адміністрації він матиме більше обмежене коло повноважень :

—стежити за відповідністю актів місцевого самоврядування Конституції і законам;

—координувати діяльність територіальних органів (підрозділів центральних органів виконавчої влади);

—організовувати і направляти діяльність цих органів, а також органів місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану;

—зупиняти дію актів місцевого самоврядування (з одночасним зверненням до суду) у разі їх невідповідності законам і Конституції.

Таким чином, президент втрачає істотний вплив на виконавчу владу на місцях. На рівні регіонів і повитов повнота виконавчої влади передається в руки територіальних структур уряду, на низовому—у руки виконавчих органів місцевого самоврядування, підконтрольних і підзвітних радам громад. Територіальні співтовариства громад (тобто громадяни, що мешкають на конкретній території) і органи місцевого самоврядування наділяються правом приймати обов'язкові для виконання акти. Обласні і повитовые раді отримують право самостійно верстати бюджети.Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування—рухоме і нерухоме майно, земля, природні ресурси, об'єкти, що знаходяться у власності територіальних співтовариств, місцеві податки і збори, і (увага!) частина загальнодержавних податків. Яка—тема для окремої розмови і окремого закону.

При цьому президент отримує додаткові інструменти контролю. Він може (за уявленням урядника) достроково припиняти повноваження радий громади, повита або області, якщо вони виходять за рамки повноважень, визначених Конституцією і законами. І призначати (не більше ніж на рік) тимчасового державного уповноваженого, в руки якого переходить уся повнота виконавчої влади.

У свою чергу, Кабінет міністрів отримує право відміняти рішення урядника, що призначається президентом, "на основі, визначеній законом".

У самій Конституційній комісії запропоновану схему вважають цілком прийнятною. Але побоюються, що основні спори—ще попереду. Ключові політичні гравці ще не висловили своїх претензій, представники парламентських сил чекають сигналу від вождів. Прибічники збереження сильної президентської влади невдоволені тим, що глава держави має мало важелів впливу. Прибічникам посилення повноважень уряду не до душі норма про тимчасового державного керівника і те, що в повноваженнях урядника записане, зокрема—"здійснює інші повноваження, визначені цією Конституцією". Люди досвідчені знають—подібні формулювання не обіцяють нічого хорошого. Тим більше що ніхто не знає, як виглядатиме остаточний варіант зміненого Основного закону, а перелік владних повноважень має бути вичерпним.

Відразу після створення КК були досягнуті дві домовленості. Перша:комісія доки не чіпає три найхворобливіші розділи—I, III і XIII ("Загальні стани", "Вибори. Референдум". "Внесення змін до Конституції"). Друга: уточнення владних взаємовідносин в трикутнику президент—Кабмін—парламент здійснюється поступово, обережно, у рамках необхідного, у міру готовності проектів тих або інших змін.

Відношення Петра Олексійовича до проекту доки не відоме. На питання і побажання Банкова доки не реагує: пропонує почекати повернення президента - за межі. Гройсман стриманий в оцінках і обережний в прогнозах. Члени КК розходяться в оцінках з приводу майбутнього свого дітища.

Одні сподіваються, що все обійдеться мінімальними правками. Інші не виключають, що конституційний процес буде спущений на гальмах. Треті чекають появи принципово нового проекту, нібито вже підготовленого Банковою.

Чи існує він, ніхто толком не знає.Тим більше, не знають, який він. Ініціатором його появи може стати сам Порошенко, незадоволений об'ємом нарізаних йому повноважень. Але, можливо, текст правок буде ініційований Заходом за узгодженням з Кремлем. Децентралізація в запропонованому КК виді мало схожа на федералізацію, очікувану не лише Москвою і Донецьком, але і цілком можливо, Берліном і Вашингтоном. Там зацікавлені в заморожуванні війни і чому - те рахують конституційно закріплену федералізацію (по суті, не обов'язково за формою) чи не вінцем миротворчих зусиль. І чим рідше Київ відстоюватиме свою точку зору і нав'язуватиме власний порядок денний, тим швидше йому стануть нав'язувати чуже уявлення про "децентралізацію".

Час покаже. Його залишилося трохи.

Сергій Рахманин "Дзеркало тижня"