Конституляция?

"У проведення місцевих виборів на окупованих територіях начебто ніхто не вірить. Але майже усі до цього готуються…" Схожу фразу на минулому тижні почув від трьох дуже різних політиків. Події останніх днів переконують: сумніви моїх співрозмовників небезпідставні. Різке прискорення, надане конституційній реформі, частково це підтверджує. Лише на перший погляд, йдеться про незв'язані між собою явища.

Повертаючись до ненадрукованого

Уперше про реальність проведення місцевої кампанії на неконтрольованих Києвом територіях (але під його егідою) заговорили в середині травня. Після візиту Вікторії Нуланд, що заглянула в українську столицю після сочинської зустрічі з Путіним.Під час зустрічей з нашими політиками офіційний посланець Держдепу не лише ритуально закликав дотримувати Мінські домовленості і так же ритуально нагадувала про обіцянку Києва конституційно закріпити децентралізацію, але і ненав'язливо рекомендувала охопити прийдешніми місцевими виборами бунтівні території. Як розповів учасник однієї із зустрічей, на ввічливий докір про нереалістичність подібного сценарію висока американська гостя з посмішкою відповіла: "Шукайте сильні фігури, здатні виграти там кампанію…" Інший політик переконував, що пані Нуланд називала вільний доступ будь-яких ЗМІ і наявність іноземних спостерігачів достатніми умовами для волевиявлення в де - факто окупованих регіонах.За словами нашого джерела, проведення місцевих виборів на цих територіях, на думку представника американської адміністрації, повинне служити, з одного боку, демонстрацією доброї волі Києва, готовності йти на компроміси, гнучкості і реалістичності (що може бути належним чином оцінене західними партнерами). З іншою, було б реальним кроком до деескалації і мирної реінтеграції відторгнутих територій.

Співрозмовники офіційного уповноваженого Держдепу у справах Європи і Євразії були дещо спантеличені. Досі подібну риторику їм доводилося чути переважно від ряду європейських політиків і чиновників.

Ваш покірний слуга був здивований дещо менше. У грудні 2013 - го мені довелося стати мимовільним свідком спілкування г - жи Нуланд з вузькою групою формальних лідерів Євромайдану у Будинку профспілок.Почуте там надає право з особливою іронією відноситися до розмов про роль США і особливої ролі Нуланд у відомих подіях. Вождям, що тоді сторопіли, наповненим революційним духом, гостя так само детально розповідала про гнучкість, реалістичність і відповідальність. М'яко упаковувавши гранично жорсткі формулювання. Закликаючи до переговорів з Януковичем, до поступок, формування спільного уряду. Ввічливо рекомендуючи, по можливості, докласти усі необхідні зусилля до розпуску Майдану. І настійно закликаючи не робити різких рухів і зробити усе можливе, щоб уникнути загострення. Нуланд заявила, що Янукович пообіцяв їй не застосовувати силу і хотіла почути таку ж обіцянку від керівників опозиції. Після закінчення розмови я обмінявся думками з практично усіма вітчизняними учасниками зустрічі. І тільки один повністю підтримав сказане Нуланд. Вгадайте хто? Правильно, Петро Порошенко. Майбутній президент світу.

Цікава деталь. Зустріч відбулася увечері 10 грудня. А вночі була здійснена перша спроба зачистити Майдан. І вже вдень 11 - го миротворець Нуланд роздавала горезвісні "печеньки". Які насправді були бутербродами. І наділяла вона ними не лише мітингуючих, але і бійців ВВ. Але хто про це пам'ятає? І хто знає про описану мною зустріч?

Два тижні тому, коментуючи нинішню ситуацію в Україні, Нуланд сказала: "Ситуація може бути вирішена за день, тиждень, місяць одним правильним рішенням". Думаю, що знаю одну людину, яка з нею погодиться.

Ніч перед іспитом

Конституційна комісія була створена указом президента ще у березні. Робоча група з підготовки проекту змін Основного закону що стосуються децентралізації, главою КК Володимиром Гройсманом, названа пріоритетною.Результатів роботи саме цієї групи чекали в першу чергу бо Київ узяв на себе відповідні зобов'язання в Мінську. Спікер парламенту і за сумісництвом головний "комісар" обіцяв, що основна робота буде завершена мало не в травні. До минулого тижня група збиралася…один раз. Заплановані засідання неодноразово переносилися. 17 червня групу зібрали в екстреному порядку, запропонувавши оперативно погоджувати…вже підготовлений проект. На питання одного з членів КК "Ким підготовлений"?, Володимир Гройсман відповів просто: "Секретаріатом групи". Ким конкретно і коли, залишилося за кадром. Члени групи—відомі політики і авторитетні юристи—виразили стримане незадоволення і оперативно приступили до обговорення НЕ НИМИ розробленого проекту. ЗМІН В КОНСТИТУЦІЮ, на хвилиночку. Поспіх був зрозумілим.Слід було достигти до заздалегідь оголошених термінів, проект повинен був потрапити у Венеціанську комісію, виведення якої ми зобов'язалися отримати, і яка збиралася 19 червня. Члени групи висловили свої зауваження, що торкалися, зокрема, невиправданої концентрації повноважень глави держави що не в'язалися з самим поняттям "децентралізація". Зауваження обіцяли врахувати. Але вже через два дні "венеціанці" неймовірно оперативно оприлюднили своє виведення (звичайний розгляд подібних документів у них займає тижнів два, як мінімум). Що навело на думку: консультативний орган по конституційному праву при Раді Європибув учасником гриправила якої виявилися невідомі членам вітчизняної Конституційної комісії.

Ніхто з них толком не міг пояснити, який саме документ повіз у Венецію Володимир Гройсман, що офіційно презентував проект.Які конкретно зауваження, що прозвучали 17, - го, були внесені в документ, а які—ні, і чому. Хто - те обурювався стримано, хто - те (як віце - спікер Оксана Сыроид) гучне і публічне. Проект вже забезпечений виведенням європейської ВК, але при цьому не був затверджений ні вітчизняною КК, ні навіть профільною робочою групою. Це до розмови про його легітимність на той момент і про максимальний облік думок авторитетних експертів і широке громадське обговорення, обіцяне офіційними особами починаючи з президента.

Увечері 25 червня робочу групу КК по децентралізації зібрали ще раз. Запропонували обговорити свіжу версію проекту, що враховує зауваження Венеціанської комісії. Обговорювали довго. Уранці 26 - го зібралися ще раз. Щоб на засідання Конституційної комісії відправити повністю утрясенный документ. Розроблений, по суті, за лічені дні після довгого нез'ясовного простою. Студентська ніч перед іспитом.Тільки іспит занадто вже відповідальний. В п'ятницю, 26 червня, КК вже схвалила проект. З тим, щоб в день Конституції глава держави міг урочисто оголосити про передачу документу в Раду. Після чого проект повинен до кінця літа отримати попереднє схвалення парламенту (спікер передбачливо запропонував відмовитися від канікул по такому випадку), потім—обов'язкове виведення Конституційного суду і восени Рада повинна вийти на підсумкові 300 голосів.

В цьому випадку влада не вибивається з графіку і устигає виконати обіцянки по конституційному закрепленнию децентралізація, узята в Мінську. Але був ще один привід поспішати. Деякі конституційні нововведення треба було встигнути озвучити до старту місцевої кампанії.

Два в одному

Приблизно з травня багато відомих політиків, а також особи так чи інакше залучені в конституційний процес, звернули увагу на дві обставини.У - перших, західні дипломати і єврочиновники все частіше стали говорити про конституційну децентралізацію в прив'язці до можливих місцевих виборів на окупованих територіях. Про яких раніше говорили швидше як про теоретично можливий, чим практично здійсненному. У - других, особи, які раніше не дозволяли собі яскраво вираженої політичної заангажованості, в приватних бесідах стали висувати ті, що не личать статусу пропозиції. Зокрема, голова Венеціанської комісії Джанни Букиккио і секретар ВК Томас Маркет висловлювали побажання, щоб особливий статус неконтрольованих Києвом територій був закріплений не лише в спеціальному законі, але і в Конституції. Все частіше на користь мирного врегулювання проблеми Донбасу шляхом конституційно закріпленої децентралізації став висловлюватися генсек Ради Європи Турбьерн Ягланд.

По суті, Київ і, в першу чергу, президент стали заручниками власної зайвої зговірливості. Не розробивши чіткого плану вирішення конфлікту, не маючи бажання воювати і не уміючи домагатися світу, Україна йшла на поводі у західних партнерів, що не мали іншого плану врегулювання окрім затвердженого в Мінську. Йдучи на поступки і беручи непідйомні зобов'язання, Київ загнав себе в пастку. Закон про особливий порядок місцевого самоврядування, зобов'язання надання широких повноважень неконтрольованим територіям, обіцянка в конкретні терміни провести конституційну децентралізацію зробило владу України уразливої. Якщо раніше Київ міг спертися хоч би на теоретичну підтримку партнерів і обіцяв реалізувати свої обіцянки тільки після того, як протилежна сторона виконає свою частину зобов'язань, то сьогодні Захід все частіше наполягає, щоб Київ йшов назустріч, не чекаючи кроків у відповідь.

Днями Леонід Кучма заявив, що глава німецького МЗС Франк - Вальтер Штайнмайер переконував Україну першою піти на поступки: "Ви давайте, українці, зробіть вибори на цих територіях, змініть Конституцію, а ті поступово теж зміняться". Чи не так, дуже схоже на аргументи Нуланд, приведені вище? За нашою інформацією (підтвердженою іншими ЗМІ), переконував українську владу надати Донбасу спеціальний статус не чекаючи дотримання "ДНР—ЛНР" Мінських домовленостей єврокомісар Йоханнес Хан. Європейський Союз в листі "Європейській правді" підтвердив, що дійсно виходив на Київ з подібними пропозиціями.

Європа, а з недавніх пір і Сполучені Штати, судячи з усього, не бачать в осяжному майбутньому іншого виходу з ситуації, що склалася, ніж той, який запропонований Мінськими угодами.У конституційній децентралізації вони бачать шлях локалізації, заморожування конфлікту, що дозволить на деякий час звільнитися від головного болю з приводу України.

Не думаю, що Петра Порошенка радує перспектива фактичного узаконення бандитської влади частини Донбасу, надання їм бюджетного фінансування, збереження російського контролю над цією територією. Але, цілком імовірно, у нього немає іншого виходу.

У першому, робочому варіанті змін в Конституцію "особливий статус" неконтрольованих територій взагалі не фігурував. Потім (у травні) було запропоновано внести зміни в 92 - ю статтю Основного Закону, згідно якої особливості статусубудь-комуадміністративно - територіальних одиниць визначаються законом. Проте з проекту, відправленого на експертизу у Венеціанську комісію, ця норма була викреслена, що не залишилося без уваги ВК.У своєму виведенні вона запропонувала, щобособливі умови для деяких категорій адміністративно - територіальних одиниць визначалися законом.Деякі вважають, що в даному випадку "венеціанці" дещо вийшли за межі своєї компетенції, запропонувавши політичне рішення замість правового.

Йдучи назустріч побажанням Венеціанської комісії, робоча група з підготовки змін в Конституцію 25 червня запропонувала дозволити визначати особливості статусу територіально - адміністративних одиниць законом, обумовивши при цьому, що для прийняття подібного нормативного актупотрібно не менше двох третин голосів від конституційного складу парламенту.Очевидці стверджують, що що був присутнім на засіданні робочої групи перший заступник глави адміністрації президента Віталій Ковальчук запропонував вписати в текст змін до Конституціїназви конкретних територійнібито посилаючись при цьому на зобов'язання, закріплені Мінськими угодами. Проте ця пропозиція спочатку не була зустрінута з розумінням. Голова Конституційної комісії Володимир Гройсман заявив, що знайдена формула оптимальна. Проте учора (як випливає з тексту конституційних змін, що потрапив в наше розпорядження), норма про особливий статус:

—перекочувала з 92 - й статті в Перехідні положення;

—втратила запобіжник у вигляді обов'язкових 2/3 голосів, поданих за закон;

—"збагатилася" конкретною згадкою про райони Донецької і Луганської областей.

Нездібний на власну ініціативу і позбавлений належної зовнішньої підтримки Петро Порошенко, судячи з усього, вже в травні зрозумів, що конституційні зміни, що припускають надання ширших прав регіонам і особливих прав неконтрольованим територіям неминучі. Відмова від цього зобов'язання могла позбавити його будь-якій допомозі з боку Заходу, неабияк втомленого від українського питання.

Намагаючись мінімізувати можливі втрати, Петро Олексійович спробував витребувати додаткові повноваження. Зокрема, відправлений до Венеціанської комісії проект змін в Конституцію припускав:

—право президента дострокове припиняти повноваження виборних місцевих органів влади з можливістю введення прямого президентського правління (шляхом призначення спеціального уповноваженого) строком на один рік;

—право президента звільняти уповноваженого представника держави в регіоні (префекта) без представлення уряду;

—право президента відміняти рішення префектів у разі порушення ними Конституції і законів.

Проте глава держави і в цьому не досяг успіху. Венеціанська комісія звернула увагу на його невитіюваті хитрощі по можливості зберегти контроль над регіонами і настійно рекомендувала ліквідовувати правові надмірності. Що, в основному, і було зроблено в ході двох засідань робочої групи.

Фіксація виборами

Перша частина західного плану по "заспокоєнню Донбасу" майже виконана—конституційний процес запущений. Тепер слід чекати реалізації другої частини—проведення місцевих виборів під егідою Києва на неконтрольованих територіях.

Відмітно, що кілька днів тому представники ОБСЄ (до того делегування спостерігачів, що досить туманно говорили про можливість, на вибори на окупованих територіях), виразили готовність зробити це. Директор Бюро по демократичних інститутах і правах людини (ОБСЄ) Михаэль Линк оголосив, що його структура може надати необхідну допомогу для організації проведення і моніторингу місцевих виборів в регіонах, неконтрольованих Києвом.

Цілком очевидно, щоприскорення конституційної реформи було надане Україні ззовні.Оперативність Венеціанської комісії і зговірливість ОБСЄ—тому свідоцтво.

За деякими відомостями, версія закону про особливості застосування закону про місцеві вибори на неконтрольованій Києвом території пишеться за межами України.Захід, очевидно, квапиться закапсулировать наші проблеми, залишивши Київ наодинці з його бідами і, принаймні на деякий час, забути про нас.

Логіка проста: особливий статус територій буде закріплений в Конституції. Набуття цього закону чинності безпосередньо пов'язане з проведенням на неконтрольованих територіях місцевих виборів. Саме до цього Київ сьогодні схилятимуть і Брюссель, і Берлін, і, судячи з усього, Вашингтон. Не кажучи вже про Москву. Для Кремля подібне вирішення питання є очевидним благом. Бо воно відкриває шлях до можливого зняття санкцій. Але це лише один з призів…

Для Києва ж подібний варіант—найпоганіший з усіх можливих. Легітимізація бандитської влади, додатковий бюджетний тягар, узаконення постійно тліючого вогнища напруженості усередині країни—не самий кращий шлях для держави, що переживає жорстоку економічну і соціальну кризу.Але без цих поступок Київ, судячи з усього, не зможе отримати навіть те фінансове вспомоществование, яке обіцяне йому Заходом і без якого економіка може рухнути.

Додатковим приводом для зайвої зговірливості Києва стала фактична безвихідь, куди зайшли учасники переговорної групи в Мінську. Позиція ОБСЄ у багатьох питаннях практично співпадає з позицією Росії. А про самостійність позиції "ДНР—ЛНР" говорити смішно. Надмірну "гнучкість" Києва підтверджує його готовність "демілітаризувати" Широкино. Саме українська влада наполягає на "вільному" статусі цієї території. Настоює Київ, але, на жаль, явно з чужого голосу. Те, що бойовики не вийдуть з Широкино і отримають вигідний плацдарм для атаки на Маріуполь—очевидно.

Надія на те, що Київ проявить необхідну ініціативу і змусить Захід і Москву враховувати свої інтереси, слабка, але ще залишається.Про організаційну слабкість влади свідчить хоч би те, що Банкова не забезпечила належну комунікацію керівників різних груп, задіяних в Мінських переговорах. Внаслідок чого системного прогресу в цих переговорах не спостерігається.

Більшість експертів переконана, що прийнятий учора переважною більшістю голосів членів Конституційної комісії проект змін в Конституцію буде схвалений Верховною Радой до кінця літа і досить швидко отримає позитивний відгук Конституційного суду і повторне схвалення Венеціанської комісії. Куди складніше буде відшукати 300 голосів для остаточного затвердження конституційного коригування і переконати значну частину депутатів узаконити проведення місцевих виборів на окупованих територіях Донбасу до виконання протилежною стороною усіх умов Мінських угод.

Вірогідність того, що "план мирного врегулювання" по західно - російському рецепту буде зірваний, зберігається. Тим більше що економічні, іміджеві, репутаційні, психологічні і політичні втрати очевидні. Легалізація сепаратистів на Донбасі серйозно ослабить довіру до влади, приведе до загострення внутрішніх протиріч і створить оптимальні умови для подальшого розгойдування ситуації зсередини. Буде створений небезпечний прецедент, здатний надихнути сепаратистів інших регіонів. Буде дуже важко пояснити, за що було пролито стільки крові. Це виглядатиме приниженням. Як вірно помітив хто - те з політиків, "ми запускаємо заразу у будинок".

Повторимося: спочатку узявши непідйомні зобов'язання, не нав'язуючи власної ініціативи і власного порядку денного, влада опинилася у своєрідній політичній безвиході.І навіть та частина депутатського корпусу, яка усвідомлює згубність рішень, що відкривають шлях до узаконення войовничого сепаратизму, швидше за все, може проголосувати і за зміни в Конституцію, і за можливість проведення місцевих виборів на окупованих територіях, і за вступ в силу закону про особливий порядок місцевого самоврядування на окремий територія донецький і луганський область.

Швидше за все, це станеться так само, як відбувалося раніше: ескалація конфлікту, загроза чергової військової поразки—і чергова поступка, як "єдино можливий" спосіб досягнення "світу". Знову будуть в ходу розмови про необхідність зібратися з силами, зміцнити армію, провести життєво важливі реформи і т. д., і тому подібнеЗаяви західних політиків, чиновників, військових і дипломатів про можливий масштабний наступ підтримуваних Росією сепаратистів, що почастішали, а також про порушення Києвом Мінських домовленостей (про припинення вогню і відведення важкого озброєння) наводять саме на цю думку.

Мінська - 3, швидше за все, не буде. У Берліні, Вашингтоні, Москві, Брюсселі і Києві вже визнають, що цей шлях—тупиковий. Центр відповідальності переноситься в Київ. Нас змушують сьогодні створювати собі додаткові труднощі, щоб завтра героїчно їх долати.

Сергій Рахманин "Дзеркало тижня"