Кома, точка, точка. Про приховані особливості конституційного процесу

Аналіз реакції експертів (або осіб, що вважають себе такими) на майбутнє "особливостей самоврядування окремих районів Донбасу" дозволяє зробити невеселі висновки. Багато оцінювачів:

—видавали власні допущення за факти;

—спростовували те, що ніколи не затверджувалося;

—вважали за краще коментувати не документи і рішення, а коментарі інших коментаторів;

—не утрудняли себе читанням документів;

—ігнорували логіку і не сильно із цього приводу бентежилися.

Постараємося уважно і холоднокровно розібратися в питанні.

Итак, 16 липня 288 голосами "за" Рада схвалила рішення про напрям до Конституційного суду (для отримання відповідного виведення) поданый президентом проект закону "Про внесення змін до Конституції". Прогнозовано гостру реакцію викликало пропозицію внести в ХV розділ Основного закону ("Перехідні положення") правку наступного змісту—"Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом".

Спробуємо розібратися, що це може означати. Але перед цим відмітимо одну важливу деталь. Петро Порошенко і Володимир Гройсман виразили надію, що цей законопроект після виведення Конституційного суду (очікується впродовж найближчих тижнів) буде заздалегідь схвалений до кінця поточної сесії (потрібні 226 голосів) і остаточно прийнятий на наступній сесії (вимагається вже не менше 300 голосів).Після чого буде підписаний спікером, главою держави, обнародуваний і стане частиною Конституції.

Нюанс. Якщо на етапі попереднього розгляду депутати внесуть в текст розглянутого КС проекту хоч биодну(тут і далі виділено мною.—С.Р.) правку, цепоспричиняє за собою необхідністьновоговиведення Конституційного суду і потреба ще одного попереднього розгляду законопроекту.

Тепер про суть.

Для тих, хто не звернув уваги

Не лише західні політики, дипломати і експерти, але і вітчизняні можновладці, і, в першу чергу, президентрегулярно і неодноразовопояснювали (або виправдовували, як кому подобається) потребу згадки в Конституції закону про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областейнеобхідністю дотримуватися Мінських домовленостей(МД).

Востаннє Петро Олексійович зробив це в четвер, презентуючи депутатам проект конституційних змін. Цитую:"Я переконаний в тому, що запропонована нормажодній коміне виходить за межіМінських угодякі (…) визнанібезальтернативною основою для політико- - дипломатичного врегулювання".

Тобто Київ не приховує прихильності МД. Навпаки, наша влада постійно підкреслює, що чітко дотримується вказаних угод. Президент не бачить їм альтернативи і готовий виконувати їх до коми. Це його слова. Запам'ятаємо їх.

Для тих, хто не читав

Раз вже президент так часто поминає безальтернативні МД, давайте в них заглянемо.Єдиний пунктпідписаного 12 лютогоДругої мінської угодиде є присутнімижорсткі тимчасові прив'язки,—11 - й.І саме ця обставина стала аргументом, за допомогою якого Брюссель, Берлін, Вашингтон і Москва змогли змусити Київ виконувати цей пункт, не чекаючи, поки будуть виконані інші вимоги.

Прив'язки до часу є і в інших пунктах МД, але вони, як правило, не містятьточнихкалендарних дат. Наприклад, "не пізніше за другий день після припинення вогню", "в перший день після відведення озброєнь" і так далі Тобто йдеться про план врегулювання, в якомутерміни пов'язані з фактичним виконанням умов.Саме на цьому принципі була грунтована упевненість української сторони, що виконання пунктів угоди носитьпослідовний характер.

Але, на жаль, 11 - й пункт вибивається із загальної логіки.

Цитую: "Проведення конституційної реформи в Україні з набуттям чинностідо кінця 2015 рокуновій конституції, що припускає в якості ключового елементу децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької і Луганської областей, погоджених з представниками цих районів), а також прийняттяпостійного законодавства про особливий статусокремих районів Донецької і Луганської областей відповідно до заходіввказаними в примітці, до кінця 2015 року".

Словосполучення "до кінця 2015 року" є присутнім і в 9 - м пунктіале там вже є умова—після виконання умов 11 - го пункту.

На примітках зупинимося нижче.Поки звернемо увагу на те, що 11 - й пунктне містить смислових і тимчасових відсилань до виконання пунктівнаявних в інших положеннях МД. Ніяких "до" або "після" "припинення вогню" або "відведення озброєння". Просто "проведення" і просто "прийняття". Іжорсткадата. На це і вказали українській владі у Берліні, Москві, Брюсселі, а потім і Вашингтоні, коли Київ у черговий разспробувавнаполягти напослідовному характерівиконання пунктів угоди.

Києву наполегливо порекомендували виконувати все узяті на себе в Мінську зобов'язання. До коми. Що Київ і робить. Саме тому в Конституційній комісії робоча група по децентралізації (а не скажемо "судовий - правова") була визнана пріоритетною. Саме тому була так прискорена робота по перетворенню проекту на частину Конституції—щоб встигнутидо кінця 2015 року.А для цього потрібно голосування на двохчерговихсесіях і позитивне виведення КС. Саме тому в проекті змін Конституції з'явилася згадка про закон про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей.

Якщо дотримання Мінських угод насправді припускає послідовне виконання сторонами вимог (як досі намагаються стверджувати окремі представники влади), то чому ми так поспішаємо з децентралізацією? Тема актуальна? Тоді чому ми поспішаємо з "занесенням" в Конституцію згадки про "окремі регіони"? Навіщо нам це? І так поспішно? Нехай протилежна сторона виконає усі попередні пункти угоди, припинить вогонь, відведе озброєння, звільнить полоненики, поверне контроль над держмежею et cetera. Тоді і поговоримо. "Ну це ж просто згадка".А навіщо просто згадувати? Практичний сенс? Тим більше що вКонституціїне буваєпростихзгадок.

Насправді від Києва просто зажадали виконати обіцяне. Київ просто виконує. Інше логічне пояснення знайти неможливо.

Для тих, хто не знає

Як сталося, що вимоги, викладені в 11, - м пункті, не були безпосередньо пов'язані з умовами, сформульованими в інших? Знаюякце сталося, не можу пояснитичому.

У робочий варіант тексту угод, що припускаєпослідовністьїх виконання, був внесений новий пункт, що став у результаті 11, - м.Декілька учасників переговорів (на жаль, на умовах анонімності) стверджують, щойого автором бувпомічник президента РФВладислав Сурков. Один з вітчизняних дипломатів, аналізуючи поведінку членів російської делегації, припустив, що це бувєдиний пункт угод, який Москву на переговорах дійсно цікавив.

Чому українська сторона не адаптувала цю вимогу відповідно до загальної логіки документу, чому не пов'язала його з іншими умовами? Свідомо? Недогледіла? Відповідь мені невідома. Просто пам'ятаю, як часто після мінських переговорів (визнаних успішними) робився особливий упор на тому, що вони "були багатогодинними і складними". Чому - те здавалося, що успіх вимірюється не годинами, а фактичними результатами. Зокрема, точністю і недвозначністю прийнятих рішень.

Для тих, хто не помітив

Згадуючи в конституційному законопроекті про "особливості самоврядування", Київ не лише сумлінно виконує приписи 11 - го пункту МД, але інадає їм юридичну силу.Мінські домовленості—просто папірець. Конституція—Основний Закон. Поширений аргумент—"Хто це виконуватиме"? Зустрічний контраргумент—"Якщо не збираємося виконувати, навіщо вписуємо"?. У Конституцію, між іншим…

На засіданнях Конституційної комісії пропонувалася безліч різних по сенсу і точність "запобіжників". Не називати "окремі області" по імені;винести згадку про "окремі райони" за межі проекту, прописавши його в спецзаконі про введення поправок в дію; обумовити умови ухвалення закону і (чи) позначити часові рамки його дії; передбачити ухвалення цього закону "про особливості" 2/3 депутатські корпуси.Президент не врахував жодну з пропозиційздатних ускладнити наділ окремих регіонів особливими повноваженнями абощо допомагають "поховати" цю історію(якщо такий план, насправді, був).

І як бути із заявами глави держави, що невпинно присягається в чіткій прихильності безальтернативним мінським угодам? Або він свідомо вводить в оману усіх—Меркель, Путіна, Обаму, Ягланда, ОБСЄ, Венеціанську комісію, депутатський корпус і народ власної країни (по обидві сторони лінії розмежування). Або недоговорює.Тому що він (на відміну від більшості депутатського корпусу, як, на жаль, з'ясувалося) МД читав. І знає, які зобов'язання Київ повинен виконати далі.

Для тих, хто плекає ілюзії

Виконавши першу частину 11 - го пункту МД, Київ, швидше за всебуде вимушений виконувати його другу частину. Ще раз цитую—"прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької і Луганської областей відповідно до заходів, вказаних в примітці, до кінця 2015 року"

Чому буде вимушений? Дивися вище: тому що Київ чітко дотримується МД; тому що тамвказана конкретна датанемає прив'язки до виконання інших вимог, і нам про це обов'язково нагадають;тому що зобов'язання (якщо воно буде внесено в Конституцію) придбаваєузаконений вид.

Тепер про майбутній закон.Київ не вільний у формулюванні ключових положень закону, що регулює самоврядування на неконтрольованих територіях. ЯкщоКиїв (як стверджує президент) ні на кому не відступає від безальтернативних мінських угод.

У змінах в Конституціюне згадується конкретний закон.Там немає слова "діє".Там сказано просто "закон".

Не той, який був прийнятий восени минулого року парламентом попереднього скликання з відключеним табло. Не його уточнена редакція, прийнята діючим парламентом у березні цього року. Там просто написано "визначається окремим законом". Можуть залишити стару версію, змінитиприйняти новий.У нім можуть і не міститисяобмеження терміну дії або обов'язкова прив'язка до проведення виборівпро що так багато і голосно говорять деякі "експерти", посилаючись наухвалені раніше закони. Ні у проекті конституційних угод, ні в Мінських домовленостях цього немає.

Зате Мінські угодимістять чіткий припис, що там має бути. Ці вимоги сформульовані в примітці до пункту 11. Яке змушує (якщо Київ дотримується МД, а Київ їх, як ми з'ясували, дотримується чітко) українську владу до наступного:

"—звільнення від покарання, переслідування і дискримінація осіб, пов'язаних з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької і Луганської областей;

—право на мовне самовизначення;

—участь органів місцевого самоврядування в призначенні глав органів прокуратури і судів в окремих районах Донецької і Луганської областей;

—можливість для центральних органів виконавчої влади робити висновок з відповідними органами місцевого самоврядування угоди відносно економічного, соціального і культурного розвитку окремих районів Донецької і Луганської областей;

—держава надає підтримку соціально - економічному розвитку окремих районів Донецької і Луганської областей;

—сприяння з боку центральних органів влади трансграничній співпраці в окремих районах Донецької і Луганської областей із регіонами Російської Федерації;

—створення загонів народної міліції за рішенням місцевих рад з метою підтримки громадського порядку в окремих районах Донецької і Луганської областей;

—повноваження депутатів місцевих рад і посадовців, обраних на дострокових виборах, призначених Верховною Радой України цим законом, не можуть бути достроково припинені".

Ця вимога забезпечена датою, не пов'язана з виконанням інших пунктів МД і нас вже змушують його виконати. До коми. Згідно духу і букві безальтернативних МД.

Чи означає це, що в законі не може бути запобіжників? Мають бути. Але. Закон—це усього лише 226 голосів. Занадто мала ціна длятакого питання."Ми напишемо такий закон, обкладемо їх такими умовами, що усі ці вимоги знівелюють"—переконував мене один патріотичний налагоджений депутат. Припустимо. "А ви вічні? Припустимо, через рік дострокові вибори, нова більшість, яка перепише цей закон"—такий контраргумент в голову моєму співрозмовникові не приходив.

Якщо вже згадка про закон "для окремих областей" хочуть "вгнати" в Конституціювоно має бути ТАМ ЖЕ забезпечене умовами, що не дозволяють використати його для узаконення сепаратистів.

І ще раз, риторично.Навіщо прибрали норму про обов'язкове прийняття такого закону 2/3 голосів?

Для любителів маніпуляцій

Улюблений спосіб забовтати тему—спростовувати неіснуюче.

"Закріплення особливого статусу Донбасу в Конституції—міф". Ну, а хто сперечається? Конституціяузаконює механізм закріплення.Тобто закон. Закон цей статусзакріпить. 300 голосів за погане конституційне формулювання може і не зберуть.А 226 за поганий закон—цілком. У нас що тільки не приймалося простою більшістю…

"У проекті конституційних змін немає ні слова ні про автономію, ні про федералізацію.".; "Там немає згадки про "новороссии", "днр" або "лнр".". А хто так ставив питання? Хто цього домагався? Москва? Берлін? Брюссель? Ні. Навіть Донецьк з Луганськом останнім часом говорили про бажання бути складовою частиною України. Найголовніше, подібних вимогнемає в мінських угодах, на які так часто посилається президент.

Зате там є чудове словосполучення "постійнезаконодавствопро особливий статус".Київ з таким дивним формулюванням погодився. Після "важких багатогодинних переговорів". І зобов'язався МД виконувати до коми.

Тепер перекладаємо на загальнолюдський.Ідіома "постійне законодавство" очевидно вказує на те, що цей законне може бути пов'язаний тимчасовими обмеженнями.Привіт всім, хто дружно посилається на термін дії, відведений раніше ухваленому закону. Можете від себе передати його тому, хтоне бачить альтернативи Мінську - 2. І готовий виконувати його до коми.

Термін"особливий статус" узаконений мінськими угодами. Київ цей термін прийняв. Він залишився в тексті протоколупісля "важких багатогодинних переговорів".

Але його немає в проекті Конституції. Тобто ми не виконуємо вимоги МД? Виконуємо. До коми. Поки. Тому що (для тих, хто вважає себе досвідченим юристом або філологом) особливий статус—поняття не лінгвістичне, а юридичне. Воно відрізняється сенсом, а не назвою. Особливий статус—правове положення, що відрізняє одного суб'єкта від іншого.Буковина або Поділля не можуть призначати власних суддів, прокуратуру, "народну міліцію", а "окремі райони Донецької і Луганської областей"—зможуть.Це і є особливий статус, як його не іменуй."Троянда пахне трояндою, хоч трояндою назви її, хоч немає". Шекспір.

Від цього, правда, пахне не трояндами.

А назвали цей особливий статус "особливостями самоврядування", щоб не бентежити громадськість зухвалим формулюванням. І збивати з пантелику ту частину депутатського корпусу, яка замість юристів бере собі помічниками (помічницями) славних фигуристых панночок, дітей друзів і підприємців, - спонсорів…

Для тих, хто дружить з емоціями

Нічого непоправногопокине сталося.А щоб не сталося і надалі, слід читати те, що приймаєш. Розуміти, що читаєш. Не плутати командность з покірністю. Демонструвати волю в переговорах і з супротивниками, і з союзниками.

А ще ніколи не варто припиняти пошук альтернативи. І бути сміливіше з розділовими знаками. Іноді підкинута ззовні кома може поставити точку в твоїй долі. І не лише в твоїй.

Сергій Рахманин "Дзеркало тижня"