Реформы в Украине. Начало

Концепция административных реформ: мировая практика

В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management), сокращенно - НГУ. Ключевыми целями реформ госуправления были:

снижение государственных расходов;

повышение способности государства к развитию и реализации политики;

улучшение выполнения государством функций работодателя;

повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества.

Исследования американских политологов выявили, что все реформы госслужбы, в частности в США, совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство - партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства:

государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);

государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;

государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;

государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Украина. Все ли получится?

Президент Украины Виктор Янукович 9 декабря изменил состав правительства и реорганизовал 14 министерств в 10 министерств и 15 ведомств. Грядет достаточно большое сокращение штатов. Не буду останавливаться на мнении оппозиции, которая считает реформу банальной политической чисткой. У каждого свое видение.

А вот что говорят по этому поводу украинские эксперты. Они прогнозируют увеличение (!) расходов Госбюджета в связи с сокращением министерств.

Думаю, что экономии не получится, даже при сокращении министерств, за счет вливания (новых сотрудников) расходы только возрастут, - сказал заместитель председателя Центра политико-правовых реформ Виктор Тимощук.

По его словам, поскольку правительственные органы ликвидируются, их работники вливаются в состав министерства и получают статус его работников, в связи с чем повышаются их оклады.

С этим согласился и эксперт Центра политических исследований и конфликтологии Денис Кирюхин. "Сокращение числа сотрудников министерств отнюдь не является сокращением расходов Государственного бюджета, по крайней мере на первом этапе", - сказал он.

По мнению Дениса Кирюхина, оставшимся сотрудникам министерств будет необходимо повышать зарплату, а уволенным - выплачивать выходные пособия.

Кроме того, по мнению обоих экспертов, сокращение работников госаппарата на 30%, заявленное Президентом Украины Виктором Януковичем как одна из целей административной реформы, является нецелесообразным. "Сокращение работников на 30% - популизм. Нужно сокращать функции министерств, а не просто перераспределять старые функции на меньшее количество людей", - сказал Виктор Тимощук.

А вот известный, благодаря постоянному появлению в телевизоре, регионал-нардеп Михаил Чечетов считает иначе. Дешевая власть губительна для страны. Такое мнение он высказал, отвечая на вопрос, почему вся заработная плата народных депутатов с их помощниками равна заработной плате всех учителей страны.

"Здесь мы, когда начинаем спекулировать, начинаем играть на самом низком. Самое губительное для страны - дешевая власть", - отметил Чечетов.

"Чем ниже заработная плата у чиновника, тем больший элемент лоббизма. Кого бы мы ни выбрали, будет всего лишь лоббистский клуб, - добавил депутат. - Надо поднимать заработные платы. Мы можем сделать 2 тысячи гривен у депутатов, но это будет просто собрание лоббистов".

Кроме того, Михаил Чечетов отметил, что полностью обновить кадры у власти достаточно трудно для Украины. "Если будут новые кадры, год будет этот механизм рабочий отрабатываться. Но мы все же хотим на 50% обновить аппарат Кабмина и на 30% - всех чиновников".

Что касается «дешевой» власти, то тут еще как посмотреть. Недавно Кабинет Министров предложил Верховной Раде выделить Конституционному Суду 55,7 млн гривень на обеспечение конституционной юрисдикции в 2011 году.

Об этом говорится в законопроекте 7000 «О государственном бюджете Украины на 2011 год». При этом 34,3 млн гривен из указанной суммы предусматривается на оплату труда, и около 1 млн гривен на коммунальные услуги и энергоносители. В состав КС входят 18 судей. На данный момент КС полностью укомплектован.

Но, это так, к слову.

В Николаеве, кстати, также прошли некие кадровые изменения в составе команды городского головы. Видимо, это тоже можно считать элементом админреформы местного пошиба. Только вот, не совсем понятно, зачем мэру нужно было менять замов, а старых отправлять «на укрепление работы» в районные администрации. Если они не устраивали местную власть в прежней ипостаси, кто даст гарантию, что на новых должностях все будет гладко?

Эпилог

Если говорить о мировм опыте, следует констатировать, что осуществление реформ госуправления как в развитых, так и развивающихся государствах сопровождалось рядом серьезных издержек. Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, представили сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям.

Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало…Точные данные о фактических результатах, достигнутых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблюдается расхождение мнений о результатах программ реформ. В частности, в ходе реформ системы государственного управления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг.

Что получится в Украине, пока неизвестно. Все прошлые попытки реформировать власть заканчивались еще большим наращиванием бюрократического аппарата, размерами коррупции и катастрофическим недоверием народа.

Поживем, увидим.

***

В материале использованы незначительные фрагменты статьи О.В.Гаман-Голутвиной, профессора кафедры мировой политики ГУ-ВШЭ, посвященной админреформам в различных странах.