Лоббировали, лоббировали...

На протяжении всей деятельности Верховной Рады Украины VII созыва, каждый раз, когда народные депутаты встречаются в привычном месте на Грушевского 5, и начинается очередная пленарная неделя, спикер ВРУ Владимир Рыбак сообщает о создании новых межфракционных депутатских объединений (МФДО). Создание депутатами этих объединений в высшем законодательном органе фактически направлено на лоббирование интересов региона, откуда они избраны, или на решение проблем в определенной сфере. Степень важности и актуальности вопросов, которыми народные избранники решили совместно заниматься, определяют сами депутаты, поэтому МФДО можно смело назвать «маленькими лоббистскими группами по интересам» в стенах ВРУ. Создание МФДО может свидетельствовать о некотором (в т.ч ситуационном) достижении политико-экономических компромиссов между определенными группами законодателей, которых сегодня так не хватает в действующем парламенте.

Для того, чтобы проанализировать развитие МФДО в украинском парламенте, необходимо вначале рассказать о правовом фундаменте таких объединений.

Вначале организационные вопросы деятельности Верховной Рады Украины так или иначе определялись соответствующими Законами Украины, а также Регламентом ВРУ.

Так, в первой редакции ст. 15 Закона Украины «Про статус народного депутата Украины» (от 17 ноября 1992 г.) депутатам было предоставлено право объединяться в депутатские группы, которые в свою очередь могли создавать объединения депутатских групп. С июля 1995 г., после изложения ст. 15 этого Закона в новой редакции, упоминание о возможности создания объединения депутатских групп было исключено.

Статья 18 Закона Украины «Про статус народного депутата Украины» в первой редакции этого Закона предусматривала право народных депутатов объединяться в депутатские клубы и другие депутатские формирования, абсолютно не конкретизируя их правовой статус, порядок деятельности и цели создания. В последующем, с 22 марта 2001 г., после изложения Закона Украины «Про статус народного депутата Украины» в новой редакции, указанное выше право в ст. 20 трансформировалось в гарантирование трудовых прав народных депутатов Украины в виде возможности народным депутатам нового созыва вместе с депутатами предыдущих созывов объединяться в Ассоциацию народных депутатов Украины, целью которой является содействие парламенту и его комитетам в подготовке законодательных актов и защита интересов народных депутатов. Указанная норма впервые на законодательном уровне в общих чертах предусмотрела возможность создания действующими депутатами, в т.ч состоящими в разных депутатских фракциях лоббистской группы, хотя и с необходимостью обязательного участия в ней депутатов предыдущих созывов (лиц – юридически не являющихся членам парламента). Приведенные положения ст. 20 действуют и на сегодняшний день.

В ст. 4.2.3 Регламента ВРУ от 27 июля 1994 г. было установлено право депутатов и депутатских групп (фракций) свободно сотрудничать между собой путем создания депутатских объединений и неформальных групп, которые не подлежат регистрации и не имеют прав, установленных этим Регламентом. После марта 2006 г., когда указанный Регламент был отменен, организационная деятельность депутатов регулировалась последующими редакциями Регламента ВРУ, но ни в одном из них возможность сотрудничества депутатов между собой путем создания депутатских объединений предусмотрена не была.

В 2007 г. Арсений Яценюк, тогда еще спикер ВРУ, дал поручение Аппарату Верховной Рады рассмотреть вопрос относительно подготовки проекта изменений в Регламент, касающийся создания МФДО, но проголосовали депутаты за возможность создания МФДО лишь в октябре 2010 г. Именно тогда Верховной Радой были внесены соответствующие изменения в Закон Украины «Про Регламент Верховної Ради України». Так, согласно ст.60-1, этого Закона, народные депутаты могут объединяться в межфракционные депутатские объединения без регистрации, материально-технического, информационного, организационного обеспечения их деятельности Аппаратом Верховной Рады Украины. Это означает, что из государственного бюджета денег на эти «клубы по интересам» не выделяется.

Эффективность законотворческой работы депутатов в таких объединениях зависит только от их желания, организованности, объединения усилий вне зависимости от членства в партиях, а также от опыта и профессионализма участников конкретного МФДО. В этом и состоит одно из главных отличий парламентских фракций от МФДО – они направлены на решение вопросов депутатами, отложившими в сторону партийные интересы. Так это должно быть, в теории. На практике эта картина выглядит по-другому – многие депутаты, из-за своих идеологических взглядов не хотят входить в эти объединения, если даже они в будущем смогут принести пользу для их избирателей.

На выборах 2012 г. во многих программах мажоритарщиков можно было прочитать причину их выдвижения в народные депутаты – решение проблем округа «на верхах» в момент распределения государственного бюджета (слово «лоббирование», в этом контексте, не используется – оно сложное и непонятное для восприятия типичным избирателем).

В сложившейся в парламенте политической ситуации МФДО являются наиболее удобным и действенным инструментом для выполнения депутатами обещаний, данных ими в своих глянцевых брошюрках кандидатов, а также партийных обещаний депутатов-списочников. Но, к сожалению, на сегодня не все депутаты умеют и хотят им пользоваться.

Иронично выглядит тот факт, что особые полномочия у МФДО попросту отсутствуют – у них нет прав аналогичных правам парламентских фракций. Это в свою очередь создает объединениям некоторые правовые трудности, т.к юридического статуса они не имеют и законодательно не закреплены права и методы их работы.

Депутаты, объединяясь со своими коллегами в МФДО, преследуют разные цели. Кто-то хочет бесплатно мелькнуть лишний раз в СМИ и сформировать позитивный образ политика, кто-то хочет показать своим избирателям видимость «активности», но есть и такие народные избранники, которые действительно объединяются с целью командного решения возникающих вопросов или проблем определенной территории. Таких депутатов, к слову, меньше, чем хотелось бы.

Одним из самых ярких и многочисленных можно назвать объединение «За рівні можливості». Именно оно встречается наиболее часто в новостных лентах СМИ. Стоит отметить, что 30 марта 2013 г. из указанного МФДО вышло 11 представителей Партии Регионов, сославшись на неоднократное нарушение положений объединения представителями оппозиции и их неправдивых заявлений в СМИ. И такое тоже бывает.

Главные плюсы МФДО заключаются в разработке и подаче совместных законопроектов депутатами, согласно заявленных целей объединения, инициировании круглых столов с представителями общественности, а также право выступать с заявлениями в СМИ от имени группы депутатов. Инструменты для работы есть.

Ни для кого не секрет, что законопроекты, поданные группой депутатов, рассматриваются в комитетах и в главном научно-экспертном управлении ВР тщательней, чем те, которые поданы одинокими депутатами-авторами. При этом необходимо отметить, что к особо «тяжеловесным» депутатам нельзя отнести выражение – «один в поле не воин». Они и сами продвигают разработанные законопроекты, при этом им нет необходимости делить лавры «победителя» с другими соавторами. К тому же шанс, что законопроект, разработанный МФДО, «одобрят» внутри фракции высок для тех объединений, в которых участвуют представители нескольких политических сил. Но не стоит питать себя пустыми надеждами, что МФДО может протолкнуть серьезные политические вопросы, этим пока занимаются только парламентские фракции.

Для повышения эффективности объединений политтехнологи советуют вводить в состав представителей парламентского большинства. Это создает некоторые гарантии участникам МФДО от работы «на корзину». К слову, избиратели, а также политологи, позитивно относятся к такого рода объединениям депутатов.

По состоянию на 4 апреля 2013 г. в Верховной Раде Украины VII созыва народными депутатами создано 34 МФДО. Каждую пленарную неделю возникает в среднем по 5 новых МФДО. Большинство из них – территориальные, т.е созданы для поддержки инициатив и законопроектов, которые должны способствовать развитию региона, максимально эффективно представлять интересы территориальной единицы на уровне парламента, а также защищать интересы конкретной области в центральных органах власти.

Следует отметить, что самым активным инициатором и руководителем созданных МФДО является член фракции ПР Вадим Колесниченко, который одновременно возглавляет 3 объединения – «На підтримку канонічної Православної Церкви України», «Міжнародний антифашистський фронт», а также «За Міжнаціональну Згоду і Громадянський Мир». Валерий Дубиль, член фракции «Батьківщина», возглавляет 2 объединения – «Чернігівщина» и «Дітям України – найсучаснішу лікарню Охматдит». В один день было создано 2 территориальных МФДО, которые будут защищать интересы Черниговщины, т.е дублирующие друг друга. Руководителем одного из таких объединений выступил известный и скандальный депутат Верховной Рады Украины – Олег Ляшко, который выиграл «мажоритарку» именно в Черниговской области. Ряд депутатов объединились в МФДО, которое защищает права украинского языка. Как ни странно, возглавляет его не член фракции «Свободы», а внефракционный депутат Александр Доний, который одновременно возглавляет подкомитет по вопросам государственной политики в сфере развития и использования языков. Создано также 2 объединения, деятельность которых направлена на развитие сотрудничества с Францией и Арменией. С недавних пор «популярный» народный депутат Виталий Немилостивый является секретарем МФДО «За вітчизняних промисловців та підприємців – роботодавців України».

Большое количество вопросов, которые требуют решения на законодательном уровне, на сегодня, к сожалению, не нашли свое отображение в создании межфракционных депутатских объединений. Будем надеяться, что в скором будущем В. Рыбак будет оповещать депутатский корпус о создании новых и более эффективных МФДО. При этом, необходимо еще раз напомнить о том, что для повышения эффективности объединений нужно внести изменения в действующее законодательство и закрепить многие аспекты деятельности МФДО, которые сейчас не обрели четкой правовой формы.

Сегодняшняя парламентская конъюнктура создает много трудностей для деятельности МФДО, т.к на повестке дня сейчас совсем другие вопросы и проблемы. Какой будет толк от них в будущем, если есть большая вероятность того, что этот парламент не будет дальше работать и возможно уйдет на перевыборы?

Пожелаем депутатам удачи в их нелегком труде!

"Клуб политической диагностики Стрекоза" Шевчук Андрей.