Чи буде пуття від нового закону про прокуратуру?

У цього документу непроста доля. Первинний текст з'явився ще влітку минулого року за ініціативою тодішнього гаранта. 2 серпня текст був відправлений на експертизу у Венеціанську комісію (ВК)—консультативний орган по конституційному праву при Раді Європи. У жовтні 2013 - го європейські специ оприлюднили свої виведення.

З одного боку, експерти визнали законопроект куди прогресивнішим порівняно з тим, що діяв на той час (прийнятим ще в 1991 - м і що неодноразово коригувався, особливо інтенсивно—у 2010 і 2012 - м). "Венеціанці" відмітили, що документ більше відповідає стандартам СЕ і дає хороший поштовх для повноцінної реформи органів прокуратури.Серед позитивних моментів на особливу увагу заслужили:

—позбавлення прокуратури права здійснювати загальний нагляд;

—встановлення для прокурорів заборони брати участь в роботі парламенту, колегій міністерств, центральних органів виконавчої влади, місцевих рад і адміністративних органів;

—поява чітких положень про права і обов'язки прокурорів;

—ліквідація слідчих органів прокуратури;

—впровадження чіткіших критеріїв і процедур призначення прокурорів;

—деталізацію положень, пов'язаних із звільненням прокурорів і застосуванням до них дисциплінарних заходів.

З іншого боку, члени ВК відмічали, що цілий ряд положень закону по - колишньому ставить під загрозу реальну незалежність прокурорів (включаючи Генерального).І висловлювали заклопотаність тим, що серед функцій прокуратури є присутнім представлення інтересів держави і окремих громадян в суді, що виходить за рамки сфери кримінального виробництва і не цілком відповідає європейській практиці. Оскільки надане право надавалося українській прокуратурі 121 статтею вітчизняної Конституції, "венеціанці" рекомендували вилучити відповідні положення не лише з профільного, але і з Основного закону. Или, як мінімум, звузити сферу використання цієї функції. У ВК вважали: прокурор може представляти чиї - те інтереси в суді тільки у тому випадку, коли подібне втручання обгрунтоване і якщо ці обгрунтування прийняті судом.

"Створюється враження—відзначалося у висновках комісії—щовелика частина функцій загального нагляду насправді зберігається".Незалежні вітчизняні специ були ще категоричніші—закладені в проект закону глибинні правові механізми зберігали в Україні прокуратуру старого типу, не стільки правоохоронну, скільки каральну, не стільки європейську, скільки радянську.

Значну частину принципових зауважень ВК автори законопроекту тоді благополучно проігнорували. 5 листопада 2013 року, документ, внесений Януковичем, був зареєстрований у Верховній Раде, а через три дні—прийнятий за основу.

Інтенсивніша робота над документом почалася вже при новій владі. Парламентський комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності вніс істотні зміни в прийнятий в першому читанні документ. При цьому враховувалися не лише описані рекомендації Венеціанської комісії, але і виведення Рахункової палати (СП).Попри те, що останні були обнародувані на початку вересня, деякі члени комітету вважали необхідним врахувати інформацію, що містилася у виведеннях, при підготовці до другого читання.

З розслідування СП виходило, що:

—мало місце істотне збільшення чисельності співробітників прокуратури, що здійснювалося усупереч обмеженням, встановленим профільними нормативними актами;

—засоби з держбюджету невиправдано використовувалися на збільшення витрат за змістом штату, капітальне будівництво численних об'єктів, реконструкцію фондів і оновлення устаткування. Що, у свою чергу, призводило до необгрунтованого збільшення обслуговуючого персоналу;

—використання бюджетних коштів на придбання, реконструкцію і зміст адмінбудівель здійснювалося безконтрольно, неекономно і неефективно.

Зміни, що вносяться в проект Закону "Про прокуратуру" мали на меті :

—врахувати побажання профільних міжнародних організацій (в першу чергу Венеціанській комісії) спрямовані на максимальну відповідність документу європейським стандартам;

—передбачити максимально можливу незалежність прокурорів, забезпечивши при цьому необхідний демократичний контроль над їх діяльністю;

—ліквідовувати рудименти функції загального нагляду в діяльності прокуратури.

Проте думки законодавців і керівництво ГПУ на остаточну версію закону багато в чому не співпадали. Після того, як Генпрокуратура виразила рішучу незгоду з цілим рядом нововведень
25 червня цього року відбувся круглий стіл, ініціаторами якого виступили профільний парламентський комітет і офіс Ради Європи.За підсумками заходу було прийнято рішення піти назустріч більшості побажань "прокурорських".

Зокрема, "під ніж" пустили положення про:

—проведенні конкурсу на посаду Генерального прокурора;

—легалізації механізму провокації хабаря співробітникам прокуратури;

—обов'язковому тестуванні на детекторі брехні;

—відміні так званих класних чинів;

—обмеженні кількості прокурорів.

Варто відмітити, що ліквідовувати інститут класних чинів в органах прокуратури настійно рекомендували експерти Ради Європи, що вважають подібне ознакою воєнізованої структури, демократичним традиціям, що суперечать. Згідно з європейською практикою розумним вважається співвідношення 10 прокурорів/100 000 населення. Тоді як в Україні ця пропорція, за оцінками фахівців, інша—46–47 прокурорів/100 000 населення.Європейську формулу намагалися впровадити і в Україні, проте після втручання ГПУ від цієї ідеї відмовилися і чисельність прокурорів в державі законом регулюватися не буде.

Пізніше, за ініціативою Генпрокуратури, було відкориговано ще декілька положень майбутнього закону. Проектом передбачалося чітке законодавче розмежування повноважень Генеральної, регіональних і місцевих прокуратур, проте ГПУ наполягла, що це питання повинне регулювати Генеральний прокурор своїм наказом.

Крім того, в Генпрокуратурі категорично висловилися проти ще однієї новели, що передбачає, що кожне розпорядження вищестоящого співробітника прокуратури нижчестоячому повинно віддаватися виключно у письмовій формі. У результаті в остаточному варіанті документу з'явилася компромісна версія: прокурор, що отримав наказ або вказівку в усній формі має право зажадати письмове підтвердження наказу (вказівки).

На цьому керівництво ГПУ не зупинилося. Напередодні другого читання законопроекту воно побажало істотного розширення повноважень прокуратури у зв'язку з правом представляти інтереси громадян в суді. А також побажало обмежити вплив двох, передбачених законом, органів—Рады прокурорів (РП) і кваліфікаційно - дисциплінарній комісії (КДК). Перша структура є найвищим органом прокурорського самоврядування на період між всеукраїнськими конференціями співробітників прокуратури. Друга—колегіальним органом, що визначає рівень професійної підготовки кандидатів на посаді прокурорів і розглядає питання про дисциплінарну відповідальність, переклад і звільнення прокурорів з посади.

ГПУ, що не бажає посилення зовнішнього контролю, наполягала на тому, щоб КДК мала статус дорадчого органу, а рішення РП не носили обов'язковий характер.Проте позиція прокуратури належного розуміння ні у більшості членів профільного комітету, ні у більшості депутатського корпусу не зустріла. Що стосується повноважень прокуратури в судовому процесі, то у рамках представлення інтересів громадян, вони були розширені, проте (як стверджують експерти) не так масштабно, як того бажала ГПУ.

Виник конфлікт і з приводу введення закону в дію. Комітет пропонував, щоб закон набув юридичної сили через 3 місяці після його прийняття, ГПУ наполягав на році. Компромісом стало узаконене відстрочення на півроку. Саме стільки знадобиться для "імплементації" прийнятих нововведень, у результаті затверджених 14 жовтня конституційною більшістю депутатського корпусу. Нагадаємо, що за новий Закон "Про прокуратуру" віддали голоси 316 народних обранців.Хоча багато хто з них (що вже стає недоброю традицією) признався, що на момент голосування не були знайомі з остаточною версією документу.

Якщо коротко охарактеризувати переваги нового нормативного акту, то вони зводяться до наступного:

—прокурор стає самостійнішою і незалежнішою фігурою, істотно захищеною від незаконних вказівок і протизаконного впливу;

—сфера діяльності прокурора досить жорстко обмежена сферою кримінального права, що, якщо не виключає повністю, то, в усякому разі, дуже істотно обмежує можливість використання його в політичних інтересах;

—прокуратура позбавлена істотних повноважень, які вона мала в цивільних, адміністративних і комерційних справах. Тепер рішення цих справ повинне стати винятковою прерогативою судів;

—позбавлення прокуратури функцій загального нагляду і досудового слідства дає основи для посилення нагляду за оперативно - слідчою діяльністю і досудовим слідством. У теорії це може привести до чіткішого дотримання прав і свобод, зокрема до ефективного попередження тортур, зменшенню випадків незаконного притягнення до кримінальної відповідальності і засудження невинної. Як буде на практиці—подивимося. Змінити закон куди легше, ніж відучити від специфіки правозастосування;

—придбаваючи додаткову незалежність, прокурори, одночасно, стають більше підзвітними і підконтрольними. Створення Контрольний - дисциплінарній комісії (уповноваженою розглядати питання про дисциплінарну відповідальність і звільнення прокурорів) передбачає право громадян подавати скарги на дії прокурорів, вимагати необхідного реагування і об'єктивного розслідування;

—стає більш менш реальним завершення процесу формування цілісної системи органів контролю над дотриманням законів. Відповідна вимога міститься в перехідних положеннях Конституції з 1996 - го…

Проте є ряд обставин, що утримують від зайвого оптимізму. У - перших (як вже сказано) з тексту закону, за ініціативою ГПУ були вилучені ряд норм, спрямованих на глибшу "європеїзацію" прокуратури.

У - других де - юрі начебто втративши функцію досудового слідства, де - факто прокуратура їх за собою зберегла. Річ у тому, що, згідно з Кримінальним процесуальним кодексом (ч. 2 ст.36), прокурор здійснює нагляд за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництвадосудовим розслідуванням.Це положення не лише не стикується з новим Законом "Про прокуратуру", але і, очевидно, суперечить Конституції, яка не передбачає такої функції як "процесуальне керівництво". До тих пір, поки подібне законодавче протиріччя не буде усунено, збережеться лазівка для маніпуляцій.

У - третіх закріплення за прокуратурою права представлення інтересів держави і окремих громадян в суді, як вже відмічала Венеціанська комісія, зберігає за нею елементи функції загального нагляду і розширює право доступу до інформації.

У - четвертих відтворення інституту військових прокуратур розширило повноваження Генерального прокурора, який здійснюватиме "створення, реорганізацію і ліквідацію військових прокуратур, визначення їх статусу, компетенції, структури і штату".Що, очевидно, не узгоджується з вимогами Конституції, що вимагає законодавчо визначати межі повноважень, підстав і способів, у рамках яких діють органи і посадовці. Те, що повинен був визначати закон, віддається на відкуп одній людині.

У - п'ятих, ряд юристів відмічає, що звільнення Генпрокурора на підставі представлення Вищої Рады юстиції не відповідає Конституції.

І, нарешті, у - шостих сам по собі непоганий закон ще не гарантує зміни якості роботи прокуратури. Точно так, як і зміна Пшінки Махницким, а Махницкого Яремою не додала ГПУ авторитету в очах громадян. "Ефективність" роботи прокуратури в розслідуванні резонансних справ—від справи про розстріл "Небесної сотні" до справи про повернення активів "сім'ї", на жаль, очевидна для всякого. І навряд чи недосконале законодавство тому провиною.

Олександр Пунтус, "Дзеркало тижня"